审计观察 | 审计查出问题整改“三化”机制建设研究
发布时间:2022-04-11   浏览次数:10

党的十九大提出改革审计管理体制,党的十九届三中全会决定加强党对审计工作的集中统一领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。习近平总书记指出,要一体推进揭示问题、规范管理、促进改革,揭示问题是审计的基本职责,目的是要推动解决问题,特别是防患于未然。在这一背景下,揭示问题和推动解决问题同等重要,审计整改成为践行“两个维护”的试金石、推动全面深化改革的重要手段。2021年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》, 明确了党委、人大、政府、被审计单位、主管部门、审计机关等国家治理主体的不同职责,为进一步压实整改责任提供了制度遵循和保障。针对当前审计整改存在的问题,开展审计整改“标准化、规范化、信息化”建设,全面提升审计整改监督效能,对于推动审计工作高质量发展具有重要意义。


审计整改“标准化、规范化、信息化”涵义及其关系


审计整改标准化是压实审计整改责任的管理工具和手段,是为了在纠正审计查出问题、落实审计意见和建议、报送审计资料以及公告审计整改结果等行为中实现最佳目的,对审计查出的问题和审计建议制定供审计整改责任单位共同可重复使用的条款的活动。


审计整改规范化是改变过去整改法规不明确、整改责任不清晰、整改标准规范不统一等状况,在审计整改标准化基础上对整改活动进行全面约束,从而站在国家治理全局高度形成的整体性的制度安排。


审计整改信息化是指为规范审计整改活动、提高审计整改效率效果,将审计查出的问题、整改状态、整改结果运用等方面的信息收集整合到技术平台,并用以比较分析从而推动不断完善整改运行机制的过程。


审计整改标准化、规范化、信息化是一体的制度安排,相互依存交融,共同成为审计整改工作细化、实化、制度化的创新探索。审计整改标准化是规范化的基础,规范化工作的推进又进一步将标准化推向更高水平。审计整改信息化是手段和抓手,是审计整改标准化和规范化的有效平台和工具,也是审计整改标准化落地的重要手段。审计整改规范化是信息化实施的重要元素,信息化反过来促进规范化不断健全完善。


审计整改标准化建设存在的问题


(一)审计质量问题影响审计整改标准化建设


审计质量问题对被审计单位开展审计整改落实和整改监督机构开展整改评判工作存在一定影响。一是审计意见不规范。如对于“未按‘货比三家’自行采购规定开展采购活动”的问题,《A单位领导干部经济责任审计报告》直接移送主管部门进行处理;《B单位领导干部经济责任审计报告》要求严格执行采购管理办法的有关规定,强化采购流程管理;《C单位领导干部经济责任审计报告》既要求严格执行采购管理办法的有关规定,又要求强化采购流程管理,并移送主管部门处理。二是审计意见可操作性不强。如《某产业资金管理使用情况专项审计调查报告》中提出“验收通过率不高”的问题,而对“通过率高”的标准界定缺乏具体的量化指标。


(二)对内容标准的认识有待深入


在判定整改结果时,外部制度不充分,审计机关与被审计单位之间对于审计整改标准容易产生不同意见。如对“建设单位投资控制不到位,结算价超合同价”等已成为事实无法纠正的事项,以及“预算编制不准确”等涉及不可预计事项的问题,相关各方对审计整改的标准认识存在一定偏差。


(三)审计整改判定标准未统一


对于体制机制制度等方面的问题,由于涉及面广、情形复杂,有的甚至涉及利益调整,各方主要依赖个人专业水平和工作经验进行整改判定。在这种情况下,审计机关与被审计单位之间、上下级审计机关之间、审计机关业务处室与整改监督部门之间对于审计整改结果判定容易产生分歧。


(四)审计整改法律依据的可操作性有待提高


现行法律法规规章中,新修订审计法、国家审计准则等对审计整改多为原则性规定。对整改责任单位缺乏相应规定,特别对于相类似问题未能提出明确且便于操作的具体规定,更是缺少对菜单式整改清单的规定。


(五)审计整改标准精准化水平有待提高


审计整改结果的判定未能坚持全面系统的观点,改革创新精神贯彻不够深入。存在未能完全按照“三个区分开来”重要要求判断整改成效,未充分考虑整改背景、整改措施力度、整改落实成效等多种因素做出更加符合实际的整改结果。如涉及需要多个单位配合才能完成的整改事项,审计意见却将整改责任归于一家被审计单位,导致无法按时整改到位。


(六)审计整改与审计项目实施和审理等环节的衔接有待进一步强化


只有在审计项目实施中查清问题的事实真相,在审理环节确保审计查出的问题有理有据,才能提出客观合理的审计整改标准。如果审计建议不切实际,盲目套用法律法规,容易造成被审计单位整改不彻底或虚假整改等。


促进审计整改标准化的对策建议


(一)针对不同整改类型的问题,分类提出整改要求


从逻辑上看,可以根据过去、现在和将来三种时态将审计整改划分为立行立改、分阶段整改、持续整改等类型,进而分类提出整改要求,研究完善审计整改标准。对于能够立行立改的问题,要立即采取措施;对于需要一定周期分阶段整改的问题,要制定详细的工作计划和整改任务,严格按照时间节点推动整改;对于涉及体制机制障碍和受客观条件制约,需要持续整改的问题,要认真分析研究,提出工作目标和方向,切实采取有效措施推进整改。


(二)确定审计整改评判标准要素,设立整改判定总体原则


确定审计整改评判标准要素。一是整改措施。对于审计查出的可以纠正的问题,是否采取了具体的、针对性的整改措施;对于既成事实无法纠正的问题,是否通过举一反三、剖析原因、分类施策,从根源上堵塞漏洞,形成长效机制。二是整改成效。对于审计查出的可以纠正的问题,是已完全纠正或大部分纠正还是离完成目标有较大差距等;对于既成事实无法纠正的问题,是否进一步规范工作管理等。


结合整改评判标准要素,设立整改判定总体原则。一是对于已完成整改的判定原则:采取了具体有效的整改措施,从根源上堵塞漏洞,形成长效机制;审计查出问题已完全得到纠正;审计查出问题已是既成事实,无法纠正,但通过举一反三、分类施策、严肃问责等有力措施,进一步规范工作管理。二是对于完成阶段性整改的判定原则:采取了具体有效的整改措施,从根源上堵塞漏洞,形成长效机制;审计查出问题大部分得到纠正,剩余未完成整改事项因历史遗留、工程项目建设进度等客观原因或涉及改革中长期目标,确实在整改期内无法完成全面整改,已根据实际情况制定具体可行的工作方案或实施计划,并按照时间节点稳步推进整改。同时,通过举一反三、分类施策、严肃问责等有力措施,进一步规范工作管理。三是对于正在整改的判定原则:采取了具体的整改措施;整改成效离完成整改工作目标尚有较大差距,且未有明确的工作计划和目标。四是对于未整改的判定原则:在整改期限内没有实际整改措施,没有取得任何整改效果;对整改存在敷衍、推诿等情况,导致工作难以落实。五是对于无法整改的判定原则:因客观条件发生变化、执行主体撤销等导致难以整改到位的事项,可经相关审批程序后作特殊销号处理。


(三)对审计查出问题按照领域分类,推动细化整改标准


采用实证法选取不同切入点进行论证,确定对审计查出问题进行领域分类的基本思路。


根据审计业务分类。按照审计业务常规分类,可以分为财政审计、经济责任审计等8个大类,但大部分业务部门都会开展经济责任审计,且存在大量重复问题。如经济责任审计类中《A单位领导干部经济责任审计报告》和财政审计类中《某资产管理情况审计调查》同时出现“未及时收缴租金”问题,可见,按照审计业务分类的思路难以形成科学合理的整改标准分类,需要进一步选择新的整改标准分类的切入点。


根据审计报告中问题归类方法分类。第一步:历年中央预算执行和其他财政收支审计工作报告中反映问题主要分为财政管理方面、部门预算执行方面等,历年省级预算执行和其他财政收支审计工作报告中反映问题主要分为财政管理方面、部门预算执行方面、绩效方面等,历年市本级预算执行和其他财政收支审计工作报告反映问题主要分为部门预算执行方面、财政决算方面等。综合各级工作报告,可以先初步分为财政管理、部门预算执行等5个大类。第二步:部门预算执行可以按照常见问题所属业务板块再细分为财务管理、政府采购等3个大类。至此,可分为财政管理、政府采购等8个大类。第三步:结合实际实施审计项目情况查漏补缺,加入自然资源和生态环境保护类。最终,根据审计报告中问题归类方法分类,可分为财政管理、政府采购、重大政策措施等9个大类。但在实际操作中发现,由于出具报告的部门不同,且大部分审计报告并未对查出问题进行分类,部分类别下可能出现同一性质的问题, 如《A单位2019年度部门预算执行情况审计报告》中政府采购管理方面和《某棚户区改造项目跟踪审计的审计报告》中工程管理方面,均存在“工程合同未在规定时限内签订”问题,这给问题分类工作及整改责任主体查找问题过程带来了一定阻碍。为避免分类存在交叉重复,需考虑以更加细化的问题事实来分类,并可用于信息化系统中,为审计整改统计模块增设统计口径提供参考,因此,应考虑采用更加系统全面的分类方法。


根据审计查出问题事实分类。考虑以审计整改台账为基础,借助大数据手段,抓取审计查出问题高频词汇,并对其进行筛选、分析和处理,从而提炼出审计查出问题分类。第一步:采用NLP分词技术对某审计局2019-2020审计年度查出问题整改台账中1157个问题的“问题事实”进行分析,并通过P yplot可视化技术生成高频词词云(如图1)。第二步:取前50个高频词汇(如表1),剔除干扰项并进行同类合并,如“工程”“建设”“验收”等词可合并为工程类;“预算”“支出”“采购”等词可合并为资金管理类;“住房”“租赁 ”等词可合并为资产管理类。至此,初步分为工程、资金管理、资产管理等3个大类。第三步:再取第51-100个高频词汇(如表2)进行查漏补缺,并加入自然资源、政策制定和执行等2个大 类。第四步:根据实际实施审计项目情况,将自然资源类扩充为自然资源和生态保护类,再加入其他类进行兜底,得到工程、资金管理、资产管理、自然资源和生态保护、政策制定和执行、其他等6个大类。第五步:将1157个问题按照6个大类分类后进行分析,通过合并同一性质的问题形成细项问题分类。最终形成如下问题分类,共包含6个大类100个问题。


工程类:主要包括工程进度滞后、未及时办理结(决)算等11个问题。资金管理类:主要包括预算编制不准确、预算年中调整过多(金额、次数)等24个问题。资产管理类:主要包括租赁物业、政府产业用房等房屋资产长期闲置等21个问题。自然资源和生态保护类:主要包括违法或违规占用储备土地、耕地、林地或湿地等11个问题。政 策制定和执行类:主要包括政策出台不及时或制定不到位等15个问题。其他类:主要包括信息系统或平台建设缓慢、系统数据不完整或不准确等18个问题。此分类将在后续的审计整改工作中逐渐补充完善分类细项,实现动态调整。


图1  高频词词云


表1  前50个高频词汇

表2  第51-100个高频词汇

综上,在上述三类标准分类中,按照审计查出问题事实进行分类较为合适,便于操作,确定为问题分类的基本思路。


(四)细化审计整改标准,形成整改标准的具体清单


根据审计整改总体原则要求,充分考虑被审计单位各方面的情况,参照有关行业、主管部门或内部管理制度,逐一设立完成整改需达到的具体整改标准及所需佐证材料,形成菜单式整改标准清单——《审计查出问题的具体整改标准》(如表3),此标准清单将与问题分类同步更新。


表3 《审计查出问题的具体整改标准》示例


(五)根据整改判定结果,加强精细化管理


一是已完成整改事项。所有整改事项整改到位,整改目标已达成,佐证材料翔实,可作销号处理。二是完成阶段性整改事项。采取备案管理方式。整改责任单位需按照具体工作方案或实施计划,及时按时间节点将推进整改工作的情况报送审计机关;审计机关通过采取“回头看”等方式持续跟进整改情况。三是正在整改事项。采取向整改责任单位发送督办函件、开展“回头看”检查等方式,强化整改跟踪,必要时按有关规定追责问责。四是未整改事项。审计机关将按规定移送相关部门进行问责处理。五是无法整改事项。由整改责任单位以正式函件等方式向审计机关提出,经审计机关业务会研究后,试行特殊销号制度。六是对于屡审屡犯、虚假整改问题,将在规范化研究中的审计整改追责问责部分予以明确。


(六)加强系统思维,构建更加完善的整改标准化体系


准确界定整改责任主体。在列明承担整改主体责任单位的同时,还应当列明承担辅助审计整改责任的单位。


明确整改资料报送标准。一是及时性。需按审计整改时限及时报送审计整改情况报告及相关资料。二是完整性。报送的审计整改情况报告应反映所有问题的整改情况;报送的资料应充分佐证整改措施及整改成效。三是真实性。报送的审计整改情况报告及资料应真实有效。四是相关性。报送的审计情况应与报告中反映的问题充分对应。


健全完善整改结果公开标准。一是公开范围。被审计单位应公开审计机关向本级人大常委会报告的审计查出问题整改情况,即年度市本级预算执行和其他财政收支审计、绩效审计工作报告涉及问题的整改情况;审计机关向社会公开的审计结果报告中有关问题的整改情况。二是公开时限及公开方式。被审计单位应自整改期限到期日起的10日内主动在本单位或上级部门的门户网站上公开审计整改情况,并将整改公开情况截屏函告审计机关。


做好审计整改与审计项目实施和审理等环节的衔接。一是审计实施过程中和项目审理环节要嵌入“整改”元素。要分析产生问题的原因,从推进国家治理体系和治理能力现代化以及解决问题的角度提出审计意见建议,提出的审计建议和意见要具有针对性,并充分考虑审计整改的可行性。二是要充分发挥审计整改促进审计质量提升的作用。及时将审计质量影响审计整改的问题进行总结、提炼,促进审计管理体制和机制健全完善。

审计整改规范化建设存在的问题


(一)对审计整改定义和结果认定类型的划分存在困难


一是对审计整改的理解存在偏差,影响审计整改规范化建设。目前对审计整改的定义没有法律规定,在实际操作中,不同主体对审计整改的理解存在一定差异。如有的将审计整改理解为在审计结束后,被审计单位依据审计结果对查出的问题进行纠正的过程。这种认识将审计整改定义为单个主体的独立活动,理解上较为狭隘,一定程度上会影响整改效果。另外,个别地方党委、政府对审计整改的责任认知还不充分,无论整改主体责任是谁,都直接要求审计机关牵头整改、督促落实、汇总结果、起草报告,不仅增加了审计机关负担,还容易导致整改主体责任错位甚至缺位。


二是对审计整改结果认定类型划分存在难点。首先,法律上存在盲区。目前,国家层面法律法规没有对审计整改结果类型进行划分,仅有部分地方法规和规范性文件对审计整改类型加以分类。如2021年,四川省制定县(市、区)党政主要领导干部经济责任审计整改认定标准指导意见,将审计整改认定标准分为“已完成整改”“基本完成整改”“正在整改”“未整改”四类。其次,整改标准未确定。目前,审计署对审计整改的标准化没有相应的规定或者指导意见,仅个别地方结合自身情况对整改标准提出了指导意见。由于整改标准未确定,不同整改机构和整改人员的整改效果具有差异性,审计机关与被审计单位对整改结果的认定存在差异;同个审计机关的不同人员,对同类型审计问题的审计建议可能也不相同。涉及司法诉讼问题方面,有的认为只要提交了司法诉讼就可以认定为已整改,有的认为只要有法院的判决书就可以认定为已整改。再次,开展审计整改工作有偏差。一方面,审计机关不同业务部门无法精准、统一判断被审计单位和相关单位的整改成效;另一方面,被审计单位和相关责任单位的整改措施与审计机关认定的整改措施存在偏差。


(二)审计整改结果认定相关程序不完善


一是审计整改结果认定工作机制不健全。被审计单位主管部门与审计机关业务部门在审计整改环节中的指导监督和对整改结果的初步判断作用发挥不充分。有的被审计单位主管部门仅将行业下属机构的整改文件转送给审计机关,有的审计机关业务部门将结果认定全部交给整改监督部门。


二是审计整改各环节衔接机制不健全。整改资料的收集和整改成效的初判、终判没有相对清晰的流程,对判定结果的救济途径不明确;对认定的整改结果开展“挂销号”、约谈、通报的规定不明确;审计机关与纪检监察、巡视巡察、组织人事、国有资产监管以及财政等部门之间的协作、沟通、结果运用等机制不够完善;各级审计委员会和审计委员会办公室的纵向衔接机制有待健全。


三是审计整改审核认定有待完善。开展审计整改现场检查的情形、条件以及内容不健全;对审计整改责任单位提出的异议进行复核的程序、内容等规定不健全;审计整改结果认定内部审核流程、审核内容等没有具体规定。


(三)审计整改结果认定标准不统一


由于缺乏统一的审计整改标准和规范,不同审计报告在审计整改的目标、要求、方式、时限上存在一定差异,容易造成被审计单位及其主管部门对整改要求的理解产生偏差。如审计整改分类方面,审计机关在对区分“立行立改”“分阶段整改”“持续整改”的标准把握上存在较大差异,有的把整改期限为次年底的问题归入“立行立改”,有的把上一年已完成整改的列为“持续整改”问题。


(四)审计整改结果运用存在不足


一是审计整改结果运用机制有待健全完善。首先,审计整改结果运用率不高。其次,审计整改结果刚性约束不够。再次,审计整改结果与职务晋升联系不紧密。最后,审计整改结果运用机制不完善。


二是追责问责制度尚待健全完善。首先,追责问效的整改联动机制未能形成,未建立贯穿整个审计整改各相关部门的全面问责制度。其次,缺乏审计整改追责问责的具体规范,如问责的启动条件、程序等不明确,导致责任界定存在难点和痛点。


三是审计质量存在一定瑕疵。一些审计人员受自身素质、知识结构等因素限制,审计查出问题和提出的审计建议停留于表面,未能深入分析问题产生的原因、抓住问题的本质,提出的审计建议相对比较片面。


四是审计整改责任单位认识不到位。整改工作就事论事,未能做到深层次分析,治标不治本,未能把审计整改作为堵塞漏洞、提高管理的重要途径,而且存在消极和对立情绪,导致审计整改浮于表面。个别单位认为造成问题的原因复杂,把问题推给同级政府或者上级主管部门,开展整改的实质性动作不多,应付了事等。


(五)审计整改的时限不科学


一是审计整改相关期限未有明确的法律规定。首先,审计整改的期限没有明确规定。实践中,审计整改时限有30天、60天和90天等,但是适用于经济责任审计、重大政策跟踪审计还是专项审计调查,并没有明确的法律规定。其次,公告审计整改情况的时间没有明确规定。被审计单位对审计查出问题整改情况应适时公告,但对被审计单位应在整改结束后几个工作日内公告整改情况,未作明确规定。


二是实践中审计整改期限存在一定的不科学性。如对自然资源、房屋拆迁、土地整备、司法诉讼等问题设置1-3个月的整改期限,缺乏对时限中断、中止等可能情况的预判,脱离了客观实际。


三是对存在与实际脱离的整改期限,缺乏有效的救济途径。对需要其他相关职能部门审批,且作为整改完成的前置事项,审批事项较多的情况,缺乏一定的衔接机制。如对涉及上级部门审批、司法诉讼、征地拆迁和需要报送上级审计委员会和审计委员会办公室处理等事项的审计整改,无法确保整改时限。


四是审计整改内部工作时间不确定。审计组长收集资料的时间、审计机关整改监督部门反馈问题的时间、审计整改责任单位申请复核的时间都没有明确的规定。


(六)审计整改工作任务的分配机制有待完善


一是对于需要同级政府统筹、部门之间形成合力的问题,目前很多审计报告简单地将被审计单位作为责任单位。


二是对于需要上级主管部门协助整改的问题,如涉及体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞的问题,需要主管部门建立健全相关监督管理体制机制,但当前仅由被审计单位承担整改责任,工作进度和程度大打折扣。


三是对于需要上级机关出台相关制度才能进一步开展整改的问题,审计整改责任单位很难把控整改进展和各项相关工作。



推进审计整改规范化的对策建议


(一)审计整改规范化建设的基本原则


坚持党的全面领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神,把习近平总书记和党中央对审计工作的决策部署和批示要求,作为审计整改规范化建设的根本遵循。


坚持实事求是、效果最优。对在整改过程中,由于国家有关法律法规及相关政策发生变动、被审计单位执行整改的环境发生重大变化、审计决定错误等原因,造成审计整改无法继续执行的,由被审计单位提出申请,经审计机关确认后可以不再执行。对整改标准不明确,相关单位对整改措施认定有差异的事项,应当遵从效益最大化原则。


坚持当下改与长久立相结合。审计整改工作既要立足于解决好审计查出的具体问题,更要结合审计建议和工作实际,通过审计整改持续推进相关领域深化改革;既要注重审计查出问题的整改,又要以促进完善顶层设计为切入点,推动出台具有统领作用的重大制度。


坚持各司其职。被审计单位是落实审计整改的直接责任主体,有关职能部门要在职责范围内承担协助整改的责任。审计机关要承担起跟踪督促整改责任;督查部门对重大违法违规问题、领导批示的重要事项以及屡审屡犯、整改不到位、不按时报送整改情况的进行督查;纪检监察部门及时办理审计部门移交的违纪违法案件线索;组织部门将整改情况作为领导班子和领导干部考核评价的重要内容;人大要依法听取审计整改情况报告,并就屡审屡犯、整改不力等开展专题调研、约谈和质询等工作;各级 政府要定期专门研究审计整改的落实,专题研究部署审计整改工作,及时 指导督促整改事宜,推动本地区审计查出问题整改落实到位。主管部门落实监管责任,牵头解决行业共性问题的整改工作,建立健全完善各领域长效管理机制。各级审计委员会和审计委员会办公室要定期报告需要上级审计委员会和审计委员会办公室支持解决的问题。


(二)审计整改规范化建设相关主体的责任


审计署层面。加快修订审计法实施条例、国家审计准则等法规和规章,进一步明确相关细则条款,增强审计整改情况的法律约束力,并明确与其他部门协作的相关机制。


地方层面。出台追责问责的相关地方性法规:一是对未整改到位的情形要规定相应的追责问责条款;二是明确与《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的衔接;三是结合相关法律法规,进一步明确整改不力、拒绝和拖延整改、虚假整改、屡审屡犯等具体情形。出台审计整改结果运用的相关法规:一是将审计整改结果作为对被审计单位考核的指标内容和预算安排的重要依据;二是将审计整改结果作为考核、奖惩、任免领导干部的重要依据;三是领导干部经济责任审计整改情况作为所在单位领导班子民主生活会和述职述廉的重要内容;四是经济责任审计和自然资源资产离任审计整改报告存入被审计领导干部个人档案。


(三)审计整改规范化建设的主要内容


规范审计整改情况的认定程序。一是资料收集和初步认定。整改期限届满后,各项目审计组长负责收集汇总整改情况资料,并按照有关标准和依据对整改完成情况进行初步认定。二是初核结果的复核。整改监督部门负责审核各审计项目整改初步认定情况,及时将审核意见反馈至各项目审计组长,后者对审核意见出具采纳情况表并反馈给整改监督部门。三是审计整改结果的审定。整改监督部门定期将整改初步认定情况、审核意见及采纳情况表提交办公会审议并认定整改结果,根据审议认定结果进行整改台账“挂销号”处理,同时完善整改台账。


规范审计整改状态的认定标准。一是以时态划分审计整改逻辑。以过去、现在和将来三种时态确定整改状态,以“是否适宜回溯以往业务整改”做判断,则适宜的属于过去时态,不适宜的属于另外两种时态;以“该业务何时再发生”做判断,则“当前发生”和“不再发生的”为现在时态,“将来发生的”为将来时态。二是以时态为基础,进一步确认最终整改状态。过去时态的问题分为两类:适宜对过去发生的问题作出整改行为的,属于“立行立改”,根据整改情况,可以判定为“已整改”或“未整改”;不宜回溯纠正的,且将来仍会发生的问题,可留待“现在时态”和“将来时态”再做判 断。现在时态的问题分为三类:以往的问题再次或持续发生,且有纠正手段的问题,可判定为“已整改”或“未整改”;既成事实,未来还会发生或者状态不变,但是目前缺乏整改手段的问题,可以判定为“未整改”。将来时态的问题分为两类:该类问题有条件有必要整改,且被审计单位在整改方面取得成效,但是由于历史原因或者客观条件限制,整改尚未完成,可以判定为“阶段性整改”;若措施不力则判定为“正在整改”;整改条件尚不成熟,可列为“未整改”。


规范特殊销号情形。一是国家法律法规或者相关政策发生变动,被审计单位执行整改的环境发生重大变化,导致审计意见无法继续执行。二是审计文书存在审计结论不恰当、审计处理处罚意见不适当等情形。


规范审计整改结果的运用。各级纪检监察机关、巡察机构、督查部门以及同级人大常委会工作机构之间应当将审计整改不到位问题列入监督检查、巡察、督查以及审计查出突出问题跟踪监督的重要内容;对审计机关提请协助落实的审计整改事项,应当予以支持和协助。


规范审计整改追责问责的相关内容。一是责任追究的界定。被审计单位及有关职能部门负责人和相关人员存在屡审屡犯、虚假整改、拒绝或拖延整改、整改不到位等情形的,依法依规追究相关责任。二是责任追究的运用、程序和途径。问责方式、纪律处分可以单独使用,也可以同时使用。被追责对象涉嫌违法犯罪的,由相关部门依法作出处理。审计机关对应当追究整改责任的事项,按规定程序书面提请纪委监委和组织人事部门或相关主管部门研究处理。追究责任情况复杂、性质严重或涉及多个部门(单位)的,可由审计机关提出书面建议,经审计整改工作协调机制组成部门共同研究后,提请有关部门进行处理。审计机关对涉及审计整改的重大事项,应按照审计系统重大事项报告制度的规定执行。审计机关在提请责任追究前,应当听取审计对象和相关责任人的陈述和申辩,并做记录;对合理意见应当予以采纳。纪委监委和组织人事部门或相关主管部门按照干部管理权限受理审计整改责任追究事项,并按照有关规定进行调查处理,处理结果在15个工作日内抄送同级审计机关。党委、政府交办的属于审计整改责任追究事项的,在报送党委、政府的同时,抄送同级审计机关。


规范审计整改档案管理。一是优化档案的管理模式。要加大审计整改档案数字化建设。借助电子扫描设备和互联网技术,对审计档案进行信息化、数字化管理;实现审计整改档案的信息共享和安全;全面整合档案信息中的各类数据;构建档案信息管理数据平台。二是优化档案的归档工作。审计整改档案应当由审计组整理,可以专列一本,作为整个档案的组成部分归档 ;审计整改监督部门应当同时建立专门的审计整改档案库。


(四)相关配套政策和规范性文件


出台相应操作指引。健全完善审计整改情况公告机制、审计整改考核机制、审计整改督查督办机制、审计整改报告机制等。


健全内部工作规范。健全完善审计机关审计整改监督检查机制、审计机关内部审计整改工作流程机制、审计机关审计整改督办机制、审计整改的分类督导机制等。


结合地方实际出台相应的审计整改政策文件。一是审计整改管理办法的相关文件。内容涵盖总体要求、责任落实、工作机制、追责问责、结果运用等方面。二是结合整改管理办法分别出台长效整改、结果公开、结果运用等专项部门内部文件。

审计整改信息化建设存在的问题


(一)审计整改流程分工不明确


一是整改监督部门与业务部门整改分工不明确。有的由整改监督部门全流程跟踪落实,有的由业务部门审计人员与专职监督部门共同开展。二是整改监督流程管理不规范。在实际运转中存在部分审计报告出具后不定时录入整改事项,整改期限到期后不定时录入整改措施、不定时组织结果判定工作,不定时反馈整改结果等情况,导致整改责任单位无法及时根据判定结果开展下一阶段整改工作。


(二)工作任务与人力资源配备存在矛盾


一是需要统计的事项与从事整改监督的人员数量不匹配。整改监督部门最近几年才成立,人数较少,任务较重。同时,因缺乏健全完善的信息系统,大量台账管理工作无法分摊,审计报告、审计意见、整改措施、整改结果、整改公开等情况均需人工逐项录入。二是机构设置不健全。根据调研统计,截至2021年,某市11个区仅有3个区审计局设置了独立的整改监督科室。


(三)智能化水平不高


一是难以服务审计计划。目前,审计年度发现问题数量及对应整改单位分布等统计需人工完成,耗时较长,难以满足日常统计需求。二是对是否为屡审屡犯问题难以确定。受限于软件存储及分析功能,目前管理台账大多按审计年度分开归档,无法形成大数据库,用Excel难以实现多关键词精准快速查找屡审屡犯问题。三是难以形成多维度分析指标。仅能生成问题数量等单一指标,需人工多轮计算后才可获得二级交叉指标(如2019—2020审计年度财政审计发现问题整改率、某整改责任单位历年未完成问题类型分布),三级交叉指标人工无法生成,影响整改立体维度分析。



促进审计整改信息化的对策


(一)建设目标


一是全面实现审计全过程监督闭环式管理。信息化系统设定审计项目生成、问题挂号、整改情况录入等8个流程,实现对审计整改全过程动态监管。


二是进一步厘清审计整改各环节监督职责。将审计整改监督分成两个阶段。第一阶段为审计实施期间至审计报告规定整改期限到期后的时间段,由业务部门负责跟踪,作出初步判定。第二阶段为整改期限到期后直至整改完毕阶段,由整改监督部门对完成整改事项进行复核,对仍未完成整改事项进行跟踪督促。业务部门也将通过在下一年度实施相关项目,同步关注有关问题的最新整改情况。


三是促进“三化”建设成果有效融合。在系统中嵌入“审计整改标准”,促进“信息化”与“标准化”相融合。通过将整改标准清单嵌入系统,将会促使各环节录入人员尽早掌握整改标准,在提出审计处理意见时做到依法依规、精准无误。通过系统强化数据分析,强化监督问责力度,促进“信息化”与“规范化”相融合。对于虚假整改、敷衍整改、屡审屡犯等问题进行释义。实现可通过整改监督系统数据库,按照项目性质、问题类型、责任单位、整改率等多维度组合方式,对数据进行分析并生成数据比对,综合研判存在的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞,科学推进整改落实;借助分析功能精准查找屡审屡犯等问题症结,为落实审计整改问责提供有力数据支持。


(二)建设原则


一是易用性原则。系统采用网页式界面设计,保证使用人员不受计算机水平高低限制,只要会上网,均可快速熟悉并学会操作使用。


二是易维护性原则。系统采用国际通用的J2EE标准BS架构,只需在服务器端安装应用,客户端通过IE 浏览器访问,维护简单方便。


三是安全性原则。系统使用地点和终端设备按照分级保护要求进行安全防护改造。


四是建设形式。平台拟依托政务外网建设,采取BS架构,相关单位可以在家或在单位访问系统。


(三)建设方式


一是运行流程。


1.审计年度项目计划建立。整改监督部门按年度审计计划或上级审计机关报告建立整改项目。整改项目设立模块中的整改项目可根据审计计划或上“业务部门”“项目状态”“项目类型”等查询。


2.上传审计报告、录入整改事项。审计项目分发至业务部门,在审计报告出具后,审计组应当在3个工作日内上传审计报告,并按照审计报告录入审计发现问题、审计处理意见以及整改责任单位等相关信息。系统可通过非结构化分析实现从审计报告word文件中自动识别抽取问题信息,形成整改事项列表,也可手动编辑整改事项。


3.上传整改材料,录入整改情况。整改期限到期后,各业务部门上传被审计单位整改报告并填报整改情况,填报内容包括整改措施、整改金额等。


4.初步判定整改结果。各业务部门在整改期满10个工作日内,参照审计整改标准清单,对单项审计项目所有整改事项作出初步判定后,分发至整改监督部门。


5.复核判定整改结果。整改监督部门在审计项目初步判定提交后10个工作日内,参照审计整改标准清单,对单项审计项目所有整改事项作出复核判定。


6.对整改事项按照整改结果进行挂销号管理。系统按照复核判定结果,销号已整改事项、备案阶段性完成整改事项,挂号正在整改及未整改事项。


7.更新整改情况与判定结果。整改监督部门通过现场检查等手段对挂号事项持续跟踪监督,更新整改情况与判定结果;业务部门通过下一年度现场审计核实最新整改情况,更新整改情况与判定结果。


二是分析运用。整改情况统计模块将根据实际工作需要,对审计问题信息及整改工作过程进行定制化统计分析,并以图表形式展示,包括且不限于整改完成情况统计、整改档案资料统计、整改阶段情况统计、整改信息自由统计分析、屡审屡犯分析、整改结果对比分析、整改督办情况分析等。


1.年度审计项目综合分析。用户可在统计分析模块设定查询条件,查询本年度实施审计项目数量,审计问题数量,审计整改涉及金额、规范完善制度数量、问责人员数量等综合数据,同时子菜单可按照审计项目类型、审计项目实施处室、被审计单位、审计年度等多维度查询整改完成率,并按用户实际需要形成相应的折线图、柱形图、饼状图、条形图等综合成果分析展示图表。


2.屡审屡犯查询分析。用户可在统计分析模块,通过大数据检索功能,查询问题关键词等,精准快速得出连续年度屡审屡犯的问题类型、涉及金额等信息,同时子菜单可查询屡审屡犯问题涉及的审计项目、被审计单位等信息。

3.整改率对比分析。用户可在统计分析模块,查询单一年度或连续年度涉及的被审计单位整改完成情况,通过形成对比分析折线图,快速展示各被审计单位总体整改完成情况,同时子菜单可查看某单位未完成整改的具体事项。


三是其他功能。


1.预警提醒功能。在项目挂号超期、项目整改超期,整改快到期之前要提醒业务处室人员关注落实整改情况,及时填报整改情况。整改时限超出后系统需要预警提醒,促使整改督查人员和业务处室人员及时处理。


2.整改档案管理。归集整改问题、文书,管理整改档案信息,并提供多重维度的档案信息筛选管理和查询服务,包括按照审计报告文号、被审计单位、审计项目类型、审计文书类型(移送、处理等)、实施处室等维度,查询对应的整改档案资料,深化利用审计整改成果。


四是同步设定被审计单位查询审计整改判定结果、上传佐证资料等功能。增设被审计单位账号,给予其报送或更新整改情况、上传佐证资料等渠道,向其开放查询本部门或单位整改结果判定等功能,促使审计整改各流程环节更便捷顺畅。



来源:《审计观察》杂志2022年第4期