【学习】红色审计制度的运行研究
发布时间:2021-11-29   浏览次数:823

从1921年7月中国共产党成立时起,到1949年10月新中国成立前,中国共产党在极其艰苦的28年革命斗争岁月里,为了实现民族独立和解放,领导人民带头廉洁自律,勤政为民,构建了一系列监督财政经济的审计制度,确保节约每个铜板,保障前线的物资,实现革命目标。那么,这些红色审计制度出台之后,其运行情况如何,在此做一些简要考证。



工人运动时期审计制度的运行成效



红色审计制度的构建,起步于中国共产党领导工人运动期间。所以,其运行情况要从工人运动审计制度的执行效果说起。1922年5月,在中国共产党的领导下,安源路矿工人俱乐部成立,该俱乐部内设了具有审计性质的机关——经济委员会。“它们的审计监督活动为节省俱乐部开支,保证俱乐部组织的巩固和各项工作的开展,发挥了重要的作用。”史料记载,1923年冬至1924年初,安源路矿工人俱乐部“经济委员会对合作社过去账目进行了一次彻底的清查,查出服物股经理陈枚生私自挪用公款一千余元”。1924年5月14日《安源地方报告》对此做了反思,指出当时“最大的错误,是服物股经理陈枚生欠公款千余元,事前合作社总经理及工人职员毫未发觉”。学者研究认为,总体上“经济委员会成立后,发挥了应有的作用,开展了重要的审查活动”。经济委员会相当于今天的审计机关,在当时审查工运组织的账目收支,确保工运组织的廉洁,为实现工运目标奠定了基础。


随后,省港罢工委员会所设立的审计局,以及制定的《审计局组织法》在保障大罢工顺利举行的过程中发挥了积极作用。根据史料记载,“此次罢工,各部办事职员,奉公守法,办事勤能者固多,而营私舞弊、滥用职权者亦有”。根据省港罢工工人代表大会决议案的统计,通过整饬纪律,“撤革职员,查办或惩戒舞弊者四十六案;规定职务及防范舞弊三十一案”。学者指出,“在短短的时间里,审计局的工作是卓有成效的。……审计实绩已充分表明,中国共产党自从事审计工作开始,就有了良好的开端,已初具规模和系统,并发挥了应有的作用”,审计效果可见一斑。


简言之,中国共产党成立之初,投入领导工人运动事业,所建立的审计机构及审计制度,为确保工人运动的胜利打下了物质财力基础。但是,由于此时的审计制度处于初创时期,基础薄弱,经验不足,人员素质有限,以及审计制度本身的不足,给实践运行带来一定问题。



苏维埃政权时期审计法制的运行变化



在1927年四一二反革命政变之后白色恐怖笼罩的恶劣环境之下,物资极端匮乏,“各级苏维埃政府先后建立了各种形式的审计机构,制定了审计规章制度,开展了审计监督活动”。审计制度在实践中发挥了一定作用,具体的审计执法效果也经受了考验。


首先,在“财审合一”体制下,一些根据地以“通令”的形式对财政开支做了严格规定。如1931年8月1日鄂豫皖区苏维埃政府财政经济委员会发出第一号通令,要求“一切财政事项必须统一在财政经济委员会,反对各自为政的现象,没有法令上的规定,财委会的委托,个人或组织不得随时开支或取款领款”。1932年2月,人民委员会命令各级政府“切实执行工作检查”,该号召实为中央的命令,因此“各苏区都进行了财政检查和整顿”。经过审计,发现了大量问题。如当时的中央印刷厂,他们的账簿极不完全,用钱没有标准,负责人不了解整个生产情形及每个生产品的成本,因而不知道哪些是浪费,哪些人是多余,所谓生产计划,劳动纪律,节省运动,都提不出具体办法来。还有中央造币厂,也只有支付的预算,没有每月生产品的数字,对于国币的铸费多少、合算不合算,厂长全都不晓。这里,审计工作不仅“审账”还“审官”,审计职能在一定程度上得以发挥。


对于其他属于大型企业的审计也不例外,有成绩,也有不足。如邮政总局,“邮局自一九三二年建立了会计制度,一九三三年成立各级经济审查委员会及节省运动委员会,并开始了反贪污浪费斗争,这不能不说是有相当的成绩。但实际上据我们派去的突击队的报告,这一成绩,只在当时某一种运动刺激之下,就兴奋了一下子,未有在积极方面建立的经常的工作……”也就是说,在一些单位,审计制度的执行不具有可持续性。另据当时的《红色中华》记载 :“县审计委员会虽然成立并开始了查账工作,且各区都有经济审查委员会的组织,但在审核预算上,深入节省运动上,起的积极作用还很小。”制度执行不力,由此可见一斑。


简言之,苏维埃政权由于“财审合一”体制,加上特殊的战争环境,审计职能发挥的力度有限,且在当时的相关总结和报告里做了例举和阐述。此处可以证明,一项制度的执行,需要多方面的支持和配合。


其次,在财审分离后,中央审计委员会领导审计制度的执行,开展审计工作。1933年9月,中央人民委员会开展了机构调整,决定成立中央审计委员会,“审计委员会隶属于中央人民委员会,独立于财政部门,专司审计职能。中央审计委员会的成立,使审计职能从财政管理机关中独立出来,表明审计监督制度发生了新变化”。审计也取得了明显效果,根据现有资料记载:“中央审计委员会及其分会在成立不到一年的时间里,就先后开展了对中央政府各厅、部及瑞金直属县、粤赣省苏维埃预算的审计、中央印刷厂等5家厂、局经济技术状况的审计、互济会反帝拥苏同盟财政收支情况的检查和苏区四个月节省运动的专项检查等多项审计活动。直到1934年9月11日,中央红军撤离根据地的前夕,中央审计委员会仍坚守岗位,向中央执行委员会提交了最后一份审计报告。”


到1934年10月,第五次反围剿失败,红军主力撤离中央革命根据地,苏区的各级审计机构也被迫停止工作。“第二次国内革命战争时期,江西苏区的审计工作,为整顿苏区财政秩序,巩固红色政权,节约财力物力,支援革命战争做出了不可磨灭的贡献,同时为新中国社会主义审计事业的建设积累了宝贵经验”。因此,中国共产党在苏维埃政权时期所开展的审计执法,其效果也是非常明显的。


苏维埃政权审计制度里最有特色的是审计委员会,至少具有两点优点:一是便于配置较高职位的同志参与对审计工作的领导;二是在具体审计工作机构之上设这样高一层次的组织,有利于加强集体领导和对重大审计事项进行有效管理和决策。


当然,财审分离后的审计制度执行并非十全十美,也存在一定的问题。如 1934年3月,中央审计委员会在审核粤赣省三月份预算的总结里指出 :“省审计委员会虽然建立起来了,还未有根据地方苏维埃组织法和中央审计条例,真正的工作起来,对于这次预算是未有尽到他的作用的。”可见,审计制度的执行力有限。



陕甘宁边区时期审计制度的运行特色



陕甘宁边区审计机构自1937年设立,虽然几经变化,但这项工作一直延续到 1950年元月初边区政府撤销,前后存续了13年之久,为陕甘宁边区政府做出了巨大贡献。陕甘宁边区政府及地方政府制定了很多审计法规与制度,这些制度的执行有如下特色,值得关注。


第一,以专门制度的形式执行陕甘宁边区审计制度。在陕甘宁边区审计制度颁布后不久,各地相应出台了地方审计制度,就是结合地方具体实际,以制度的形式细化落实陕甘宁边区审计制度的表现。前文所述的边区若干地方性审计制度,大多是落实陕甘宁边区审计制度的举措。当然,还有以实施方案等更为正规的形式,执行上级政策法规。1949年4月18日,《陕甘宁边区审计处(第二科)审计施行细则(草案)》就是典型代表。该施行细则草案是针对《陕甘宁边区暂行审计条例》所制定的执行措施,主要包括审核原则9条、审核种类3条、审核程序9条、审核要点6条等。其中,对审计人员的要求——“审计工作处理之优良,每一审核员须遵守下列四点:一、办事尽量迅速。二、工作绝对精确。三、态度力求公正。四、立场务必坚定”,值得当下借鉴。因为审计制度最终要靠审计人员去执行,公正态度、责任心和效率是确保执行力的关键。类似的施行细则还有,继1949年3月《华北区暂行审计规 程》颁布之后,《华北区暂行审计规程施行细则》(草案)于5月份作为执行制度予以落实。


第二,在审计制度的文本中强调执行问题。通过考证发现,部分地方边区政府的审计制度已将执行方法明确规定在制度文本中。如1941年4月7日《华中军分区关于设立审计、保健委员会的通知》第一条第二款规定:“各级审计委员会应有专门可靠查账人员负责按月审计,终结一次,按级负责并对上级报告一次。”以此确立了专人、按时、按级负责的执行机制。又如1946年3月20日颁行的《太岳第四专署一九四六年审计制度》第五条第四、五款规定,“严格执行制度,精密细致地检查与防止贪污浪费,注重节约,但不是个管家婆子。对制度的规定与执行,多作宣传,多征求各方面的意见,通过大量的思想工作,动员大家来严格执行制度”,即通过精密细致的检查以及宣传思想工作,提升执行的效果。而1946年5月1日发布的《晋察冀边区审计委员会通知》,其副标题就是“严格执行预决算制度”,指出“自审计制度建立以来,一般机关执行尚好。但个别机关还有‘先斩后奏’自行开支……希各机关军队团体遵照执行”。由此可见,审计制度在实践中的运行情况不尽人意,需要依法强化。


第三,号召民众养成勤俭节约的好习惯。1937年2月《苏维埃政府关于财政措施的新规定》第一条即规定:“1. 保持苏维埃红军刻苦节约的传统作风,防止浪费腐化的习气侵人;2. 在可能限度内普遍改善机关部队人员的生活;3 . 逐渐减少浪费的支出,增多建设的支出。”这三点要求归纳起来,就是号召军人以及机关人员带头勤俭节约,艰苦朴素,减少开支,确保战争供给。此外,类似的要求,几乎在每一部审计法规的开篇条文里都提到。由于认真贯彻执行了一系列方针政策,“1942年财政预算执行结果,收入超预算3倍,支出超预算2倍,收支相抵尚有一定结余”。毫无疑问,审计制度的真正执行,在于使民众养成勤俭节约的好习惯,自觉抵制贪污浪费行为。


第四,法规草案制定得较多,落地执行相对滞后。在法规草案制定上,仅就审计机构而言,1940年《审计制度示范》确定审计处作为审计机构,1948年10月颁布的《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》将财委会作为边区审计最高权力机关,财委会下设审计处,作为日常办事机构。但在实践中,审计机构一直未正式建立,而审计处与财政厅的分工不明,工作不畅,需要协调。于是,1948年11月,专门就两个部门的分工而制定的法规——《关于审计工作关系的暂行办法》出台,同时也意味着从当年的11月1日起,审计处与财政厅合署办公,这种审计体制一直延续到中华人民共和国成立以后。


第五,及时解决执行中存在的问题。根据审计工作人员常廷襄的回忆:“在去年(1945年)的执行过程中,出现很多问题。对不执行制度的县份,要积极提高干部对制度的重视观念。认识制度的重要性,逐渐走向能执行制度的轨道。”要求从思想上提升对执行的认识,从而指导行动。但这一时期,审计机构的撤建反复无常,严重影响了审计制度的执行力。


当然,审计制度的实践效能是明显的。如1943年1月30 日完成 的《一年来太岳区财政工作》总结指出,“健全了审计制度,加强了各级审计权限,适应战争环境,发挥审核效能……”1944年1月15日,雷明同志在财政科长联系会议上的发言《转变我们的审计工作作风》中指出 :“我们审计工作,三年以来,建立了预决算制度、票证审计制度,开始注意了公物、被服登记。这些制度的实施,使我们财政工作逐渐走上了正规化的道路,这是成绩。”同时要求,“审计工作者要坚决站定维护制度立场,来彻底转变我们工作作风。”不可否认,边区审计制度的执行是有一定效果的。


综上,中国共产党自建立之初,在领导工人运动的过程中,不仅开启了审计制度创建的历史,也拉开了依法审计、加强预决算的序幕。在后来的苏维埃政权和陕甘宁边区等不同历史时期,为巩固苏区政权和实现民族解放事业,中国共产党领导人民军队排除万难,不仅建立了较为完备的审计制度体系,而且在实践中有效运行,取得一定效果,具有一些特色,值得借鉴。(作者单位系南京审计大学法学院)


本文系南京审计大学重大项目“中国审计史料的收集、整理与研究”(NSZD201730)阶段性成果。


来源:《审计观察》杂志2021年第10期