主责主业视角下国家审计经济监督功能探析
发布时间:2021-11-18   浏览次数:10

聚焦主责主业是习近平总书记对党和国家机关提出的明确要求,审计机关作为专司经济监督的专门机关,经济监督功能是首要和基本功能。聚焦主责主业必然需要充分发挥经济监督功能,尤其立足新时代新发展阶段,深刻把握新时代审计机关经济监督功能的新内涵新要求,对于进一步推进审计管理体制改革、实现审计事业高质量发展具有重要意义。


正确认识国家审计经济监督功能的历史逻辑和现实逻辑


传统审计界对审计功能的观点主要有两种,即“单一功能论”和“多功能论”。前者认为审计只有一项功能,即经济监督;后者认为审计具有经济监督、经济评价、经济鉴证等功能,且经济监督为基本功能。对于审计监督的首要功能是经济监督的认识不仅在理论界存在共识,也是历史逻辑和现实逻辑的有机统一。


(一)从发展历史来看,国家审计一直将经济监督作为主责主业


在不同的经济社会发展阶段,审计的制度安排是不同的,其在经济社会发展中承担的责任和发挥的作用也具有很大差异。但值得关注的是,在各历史时期,基于国家治理的需求和审计监督自身属性特征,国家审计一直将监督经济活动和经济责任作为主要职责。


从我国古代审计制度发展进程来看,官计和上计制度时期,审计机构的主要职责是稽查考核官吏财经方面的政绩和责任。比部和三司审计时期,审计机构一方面实行成熟的财务勾检制度,对财政财务收支进行账簿勾检审核,加强财务管理;另一方面加强对中央百官和地方各级政权的财经法纪、经济责任监督。科道审计时期,实行监审合一制度,审计机构除纠察百官和州县外,还巡盐、马、漕,查算钱粮,明清时期还设立负责专项财经活动监督的专职御史,对财经活动、财政管理等开展审计。


从党领导下的审计制度发展进程来看,革命战争时期,长期战争和经济封锁带来的财政压力和经济困难是探索创立审计制度的重要原因。审计制度始终聚焦财政财务收支,确定了“节省每个铜板为着战争”的鲜明目标定位,做到了“一切均按规定制度办,一两粮食,一分钱都审查”,严格审查预算决算、揭示贪污浪费现象,有力地保障了战时财政体系,对加强财政监督、缓解财政经济困难发挥了重要作用。新中国成立初期,我国物质生产方式以计划经济为主,国家治理对审计作用的需求有限,因此没有设立独立的审计机关,对财政财务收支的监督主要由财政、税务等部门结合行业或业务管理进行。自审计监督制度确立以来,国家审计的对象和内容一直以经济活动和经济责任为主。


从世界各国审计发展史来看,奴隶制下的古埃及、古罗马和古希腊时代,审计人员就以听证(Alldt)的方式,对掌管国家财物和赋税的官吏进行考核,对经济责任履行情况进行监督。此后各历史阶段,均有审计机构或具有审计性质的机构对政府财政财务收支、财政预算法案执行情况进行监督,如拿破仑一世创立的审计法院,英国建立的王室财政审计制度等。近年来,世界各国最高审计机关和国际审计组织对审计对象和内容的认识更趋于一致。世界审计组织第9届大会通过的《利马宣言》更明确指出,监督责任当局恰当有效使用公共资金是设立审计机关的主要任务。


(二)从现行法律法规以及党和国家部署要求来看,国家审计一直高度重视发挥经济监督功能


我国宪法、审计法明确了审计对象和内容应当聚焦经济范围,以财政收支和财务收支等经济事项为主。党的十八大以来,党中央、国务院对审计机关和审计人员提出了一系列新部署和新要求。《关于加强审计工作的意见》中提出“对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖”。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》再次明确“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。


(三)新时代对国家审计更好发挥经济监督功能提出了更高要求


一方面,突出审计主责主业,强化了审计机关在经济监督领域的专门性和整体性。党的十九大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”;党和国家机构改革方案明确将国家发展和改革委员会的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署;中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次强调了“完善审计制度,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干 部经济责任情况实行审计全覆盖”。加大审计资源统筹整合力度,减少职责交叉分散,避免重复检查和监督盲区,增强了审计机关在经济监督方面的专门性和整体性。


另一方面,提升审计成果运用层次,提高审计机关经济监督功能的权威性。以习近平同志为核心的党中央部署改革审计管理体制,组建中央审计委员会,审计领域重大事项以及年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告需要报送中央审计委员会审议;党的十九届四中全会专门强调,在党和国家监督体系中要发挥审计监督职能作用;修订后的《中国共产党巡视工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》都明确规定了对审计成果的运用;中央巡视、国务院大督查均将审计整改作为重要内容,全国人大常委会对审计工作报告开展跟踪监督和专题询问。审计的权威性得到了极大提高和保障。


从历史和现实双重逻辑来看,经济监督特别是对财政财务收支的监督一直是审计机关的主责主业和首要功能,也是审计机关推动和服务国家治理的主要途径,并且随着经济社会发展和国家治理需求的不同,功能内涵在不断深化。在新发展阶段,新的时代特点、新的政策思路和新的历史使命赋予审计机关在经济监督方面更重要的使命,对专门性、整体性、权威性、前瞻性和实效性有了更高要求。


准确认识新时代国家审计经济监督功能的内涵和边界


(一)新时代国家审计经济监督功能的内涵和特征


根据宪法和审计法的规定,国家审计的主要职责是监督财政财务收支的真实、合法、效益,保障财政资金合规安全高效。立足主责主业视角,新时代国家审计的经济监督功能是指审计机关作为经济监督的专门机关,对被审计单位和个人财政财务收支的真实、合法、效益进行监督,主要包括三个方面。


一是敢于和善于发现经济问题。主要指审计机关通过聚焦主责主业,高质量完成各项审计任务,揭示违纪违法、损失浪费、破坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全等行为,揭示经济社会工作中存在的引起广泛关注、产生重大影响的热点难点问题,保障经济社会持续健康稳定发展。


二是敢于和善于揭示经济风险。主要指审计机关发挥专业性强、触角广泛、反应快速等优势,增强敏锐性、前瞻性和时效性,密切跟踪经济社会运行中的新情况新问题,及时揭示风险隐患,推动防范化解重大风险。


三是积极推动解决经济问题。主要指审计机关在敢于和善于揭示经济问题的基础上,积极推动问题整改和解决。对产生这些问题的原因,进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议,防止苗头性问题转化为趋势性问题、违法违规动机转化为违法违规行为、局部性问题演变为全局性问题,充分发挥审计建设性作用。


新时代国家审计的经济监督功能具有权威性和整合性特征。权威性主要体现在两方面:一方面,法律地位高,宪法规定了审计机关、人员和基本职能;另一方面,党内地位高,中央审计委员会由习近平总书记任主任,审议审计监督重大政策和改革方案,审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告,审议决策审计监督其他重大事项等。整合性主要体现在,审计机关是履行经济监督功能的专门机关,根据党和国家机构改革方案要求,原国家发展改革部门、财政部门、国有资产监督管理部门的相关经济监督功能均划入审计机关,保持经济监督功能主体的统一性,增强了经济监督功能的整合性。


(二)准确把握发挥经济监督功能的权力和责任边界


权力和责任边界主要体现了审计机关和审计人员履职尽责的合法性,即依据法律授权和法定职责、权限、程序必须遵循和依照的履职尽责范围。审计机关是宪法规定的专司经济监督的机关,在发挥经济监督功能的过程中,必须准确把握审计监督权力和责任边界。一方面,要严格依法行权履责,不缺位。对于宪法、审计法律法规规章、党和国家部署要求的职责范围内的经济活动和经济责任要做到应审尽审,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖,不得怠于行使职权、履行职责。特别是机构改革后划入审计机关的原国家发展改革部门、财政部门、国有资产监督管理部门的相关经济监督职责,也应当认真研究、统筹履行。开展具体审计项目时,应当严格按照工作方案和实施方案开展审计,避免“片面履责”,如审计实施过程中过度追求重大违法违纪问题线索而忽视了方案明确的审计内容和重点;再如投资审计过程中为追求审减投资额,弱化了其他法定职责等。另一方面,要做到明晰权力和责任边界,不越位。特别是此次党和国家机构改革后,党的机构和国家行政机构权责更加明晰,在具体开展审计工作中,更需要明确权力和责任边界。审计对象和范围的确定、审计内容界定、审计方式的运用、审计处理处罚权以及审计结果的运用,都需要严格遵循法律法规的规定。监督内容上应当突出经济监督内容,避免“包打天下”式监督,如不应超越法定职责参与各类无关议事协调机构,甚至工程项目建设的决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。履行职权过程中要严格遵循法定的权限、程序和方式方法,如行使查询个人银行账户权限时必须符合法定情形且遵循必要的审批程序等。


(三)注重把握发挥经济监督功能的效率和效果


效率和效果主要是指对审计机关和审计人员履职尽责的绩效情况,即依据自身的整体资源、组织方式、技术水平和专业知识,最大限度发挥经济监督功能。党的十九大对党和国家监督体系提出了“权威高效”的要求,也对审计监督体系提出了“权威高效”的要求。因此,审计机关在发挥经济监督功能时,对内、对外都应当更加关注效率和效果。一是对内要加强审计资源和审计力量的统筹协调,提高审计质量和效率。如加强审计项目计划统筹,完善审计规划计划制度;优化大项目组织机制,完善多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同的审计组织方式;整合、优化、加强派出机构力量,改进组织管理方式;完善审计报告制度、信息公开制度和整改检查机制,促进审计工作公开透明,提升审计效果。加强对社会审计和内部审计的指导和监督,形成治理协同效应。二是对外要注重发挥比较优势,突出经济监督功能的专业性,避免力所不及。充分运用审计机关严谨、专业、独立的业务形态,运用专业知识和技术方法作出对审计事实的判断和认定,客观公正敏锐地揭示问题。如对于发现的重大违法违纪问题线索,由于审计机关不具备司法机关的相关权限和强制措施,也缺少案件侦查和执法办案相关专业知识和技术方法,因此不具备能力优势。应当及时移送司法机关处理,避免将司法机关立案标准或者审判标准作为审计发现和反映问题的标准。同时,更注重分析和揭示问题背后的深层次原因,及时揭示审计发现的模式化、规律化的问题,体制机制制度层面的问题,以及系统化、区域化风险,为党和国家提供决策参考。三是与其他监督主体充分贯通配合,增强合力。围绕党和国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,将审计监督在经济监督功能上的优势与党内监督、司法监督、国家机关监督等其他监督方式相互贯通,加强协作配合,在全面建设社会主义现代化国家的征程中发挥监督合力。如强化现有的法定协作机制和沟通协调渠道,充分运用法定的提请协助权和移送处理权,推动监督成果的共享和再利用等。


新时代充分发挥审计经济监督功能优势和作用的路径


面对新发展阶段的新形势新任务,在经济发展速度换挡、结构深度调整、新旧动能转换的重要关口和关键节点,审计机关应当在正确认识、准确把握新时代经济监督功能的前提下,为维护国家经济安全,促进经济社会健康发展,推进国家治理能力和治理体系现代化发挥更加重要的建设性作用。


(一)发挥全覆盖优势,推动党和国家重大政策措施贯彻落实,促进经济高质量发展


国家审计应当充分发挥经济监督功能优势,特别是改革后更加强有力的审计全覆盖优势,聚焦深化供给侧结构性改革等重点工作,在财政、金融、企业、民生、资源环境、经济责任等各项审计中,都要密切关注相关领域重大政策措施落实情况。以经济监督为着眼点,立足财政 财务收支审计,聚焦重大政策措施涉及的资金和项目,检查相关公共资金筹集、管理、分配、使用的真实性、合法性、效益性,促进提高公共资金、国有资产、国有资源使用绩效,推动经济发展实现质量变革、效率变革、动力变革,切实提高经济发展质量和效益。


(二)发挥建设性优势,推动完善体制机制制度,促进全面深化改革


国家审计应当充分发挥经济监督功能优势,特别是敢于善于发现问题、积极推动解决问题的建设性功能优势,不局限于某个行业、部门,而是围绕中心、服务大局,紧扣中央精神和改革发展要求,严格按照“三个区分开来”重要要求,把揭示微观问题和服务宏观决策结合起来,深入分析和揭示问题背后的体制障碍和制度缺陷,及时为党和国家提供富有建设性的决策参考,推动现代化经济体系“七个方面”建设和“五个方面”工作。如进一步鼓励改革创新,推动建设创新引领、协同发展的产业体系。保 护基层首创精神,对于审计发现的全面深化改革进程中成熟的经验创新、改革措施,及时推动上升为法律制度,对于审计发现的影响创新、制约发展、阻碍改革的制度规定,及时反映并坚决推动改进和完善。


(三)充分发挥权力监督优势,聚焦权力运行和责任落实,促进权力规范运行


国家审计应当充分发挥经济监督功能优势,特别是对权力监督制约的优势,保障经济权力规范运行。不断推进领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计工作的制度化、规范化、科学化,进一步探索审计评价标准和方式,坚持党政同责、同责同审。坚持聚焦权力运行和责任落实,加强对领导干部经济权力运行的监督,深入揭示重大改革事项推进、重大经济决策落实、“三重一大”制度执行等方面的突出问题,促进规范权力的配置和运行。确保有权必有责、用权受监督,以监督制约权力,促进领导干部依法主动有效作为,促进干部想干事、敢干事、真干事、干成事。


( 四 ) 充分发挥反腐败功能,紧盯经济活动运行的重点领域和关键环节,促进反腐倡廉


国家审计应当充分发挥经济监督功能优势,特别是在打击经济犯罪、惩治腐败方面专业性强、涉及面广、反应快速的反腐败功能。紧盯公共权力运行、公共资金使用、公共资源交易、公共资产运营、公共工程建设,密切关注财政资金分配、重大项目建设、银行贷款和资本运作、国有股权转让、矿产资源交易等重点领域和关键环节,靶向发力,着力揭示重大违纪违法以及发生在群众身边的“微腐败”问题,在加强反腐倡廉建设、保障经济社会健康发展、推动国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥重要作用。(作者单位系审计署审计科研所)


来源:《审计观察》杂志2021年第10期