【学习】红色审计基因永流传——中国共产党领导下的审计工作史(上)
发布时间:2021-09-28   浏览次数:11

编者的话:中国共产党领导下的审计发展史,是中国共产党专门史,也是百年来党领导全国各族人民践行初心使命的伟大历程缩影。研究总结好中国共产党领导下的审计发展史,对于传承红色审计基因、推进新时代审计事业创新发展具有重要现实意义。2012年7月起,审计署和中央党史研究室(现中央党史和文献研究院)按照习近平同志关于编写专门史的重要批示精神和《中共中央关于加强和改进新形势下党史工作的意见》要求,共同启动了《中国共产党领导下的审计工作史》的编写工作,历经数载披阅增删,已于2021年6月出版。现将该书的主要脉络和史实择要刊发,以飨一直关心支持审计事业发展的广大读者。

  

1921年7月,党的第一次全国代表大会正式宣告了中国共产党的诞生。中国共产党成立后,积极探索党的组织制度和工作制度,集中力量开展工农运动,推动实现国共合作,掀起了大革命的高潮。这一时期,党中央在组织领导革命运动的进程中,成立了省港罢工委员会审计局等专门审计机构,探索对经济收支开展专门的审查,并形成了早期审计理念,有力地保障了各项革命斗争的开展。


      一、中国共产党创建之初的审计


      中国共产党在创建之初,已经认识到审计工作的重要性,在自身建设和领导的工人运动、青年运动进程中都对审计制度开展了富有成效的探索。

      安源路矿工人大罢工胜利后,工人俱乐部规模迅速扩大。俱乐部通过收取部员缴纳的会费、接受路矿两局每月发给的津贴、成立消费合作社、募集股金及吸收存款、印发铜圆票、募集捐款等多种渠道,取得了较大数量的资金。为了管理好这些资金,1923年4月,俱乐部第一届最高代表会议第二十一次会议决定组织经济委员会,隶属于最高代表会议。第二十二次会议上通过了《经济委员会简章》,进一步明确经济委员会下设保管部和审查部。审查部负责审查俱乐部一切经济收支,每月对会计股、庶务股、教育股、消费合作社的账簿审查一次。审查结果要向全体部员公布,接受监督。经济委员会成立后不久,就开展了一些重要的审查活动。

      1924年8月,俱乐部举行第二次换届选举,新一届俱乐部决定将审查部从经济委员会中独立出来,单独成立经济审查委员会,与财经管理工作分立,专司审查经济职能,与执行委员会(干事会)并列,同属于俱乐部最高代表会议。

      党领导下的青年组织也探索建立了审计机构。如广东社会主义青年团改组后设立了财政部审计股,林伯渠和刘尔崧当选为财政部审计股负责人。这些都是中国共产党创立后直接领导设立的经济监督机构,也是中国共产党成立初期较早的审计监督尝试。


       二、大革命时期的审计

     

      1925年7月,在中国共产党的领导下,广州成立省港罢工委员会,作为省港罢工的最高执行机关,下设财政、纠察、法制、审计等多个办事机构。省港罢工委员会设立的审计局,与财政委员会、法制局、干事局等机构并列,同为罢工委员会的办事机构。这是党领导下成立的较早以“审计”命名的机构。

      为规范省港罢工委员会审计局的工作,1926年3月,罢工委员会公布《审计局组织法》,对审计局的人员构成及职责作出了规定。

      中国共产党创立初期和大革命时期,党领导的审计工作从无到有,边摸索边发展,有力保障了党领导的工人运动开展和自身建设,保障了党的各项经济斗争政策措施的贯彻落实,也为土地革命时期开展审计工作积累了宝贵经验。


大革命失败以后,中国共产党所领导的人民革命斗争进入最艰苦的年代,这就是土地革命战争时期。这一时期,中国共产党领导下的审计始终围绕革命根据地经济建设和反“围剿”军事需要而开展工作,在促进加强苏区财政经济管理、反贪污浪费和建设廉洁政府方面,发挥了积极的作用。


      一、中央审查委员会的审计

      

      中央审查委员会的成立。1927年4月,党的第五次全国代表大会后的中央领导机构中,设立了中央审计委员一职,阮啸仙为委员。1928年6月,党的六大通过的《中国共产党党章》中,对党的纪律监察工作的规定作了若干调整,改“监察委员会”为“审查委员会”。据此,大会成立了中央审查委员会,其主要任务是财务检查。六大后中央机关中曾一度设有审计处。1934年1月,党的六届五中全会选举了新的中央审查委员会,林伯渠、滕代远、阮啸仙为委员,并设中央审计委员,由林伯渠担任。

      中央审查委员会开展的审计工作。1934年4月,中央审查委员会通过对中央组织局1933年度的经费收支审查,查出中央组织局经费支用中有浪费行为,甚至将借给私人的款项,作为党的开支报销。对此,中央组织局给予有关负责同志书面警告处分。审计工作对党内监督发挥了应有的作用。党中央设立中央审查委员会进行审计监督的做法,促进了地方各级党组织审计制度的建立和审计工作的开展,推动了党内经费预决算制度的建立。


      二、中央苏区的审计


      财政(经济)审查委员会的审计。1930年3月,闽西召开了第一次工农兵代表大会,成立了闽西苏维埃政府,通过了大会宣言和各项决议案,要求各县政府组织财政审查委员会整理财政。9月,闽西苏维埃政府召开了第二次工农兵代表大会,提出“各级政府应组成财政审查委员会及公产逆产清理委员会,成立公产逆产清理处,以整理全县财政”。

      1931年11月,中央执行委员会第一次会议讨论通过了《地方苏维埃政府的暂行组织条例》,这是临时中央政府成立后制定颁布的有关地方苏维埃政府组织建设的第一部法规。该条例颁布后,各级苏维埃政府相继成立审查委员会,整理、清查过去的账目,审查各级政府的财政收支情况。暂行组织条例的发布推动了地方苏维埃政府审查委员会的建立。

      以财政(经济)审查委员会为主要形式的审计机构,审查委员会委员由上级或本级执行委员会主席团任命,独立于其他任何部门,向主席团负责并报告工作,地位较高,具有较强的独立性。同时,这种“上审下”的制度,增强了财政的计划性,有利于财政统一,在一定程度上控制和减少了浪费。

      中央财政人民委员部审计处的审计。1932年8月,中央人民委员会第22次常务会通过《财政部暂行组织纲要》,规定在中央财政人民委员部设审计处,省财政部设审计科。审计处的职责是审核国家总预决算;检查簿记;审核国家预备之支出;检查国库现金、存款。

      临时中央政府作出建立审计制度的规定,在各革命根据地得到落实。如湘鄂赣省健全了内部职能机构,审核制度初步建立,审计工作有了进步。1933年11月,湘赣省苏维埃政府通过《财政经济问题决议案》,要求全省各级财政部有系统地统一收支,建立审计制度,惩治浪费、贪污。

      1933年8月25日,中央政府主席毛泽东签署发布《关于整顿财政部工作的训令》,责令新任财政部部长林伯渠加以整顿,肃清财政系统内部的贪污腐化现象,健全财政系统,改善财政状况,支持苏维埃革命,彻底粉碎国民党的第五次“围剿”。


      三、中华苏维埃共和国中央审计委员会的审计

      

      中央审计委员会的成立。1933年9月15日,中华苏维埃共和国中央执行委员会选举产生的中央人民委员会召开第49次会议,讨论新的财政计划。会议同时决定成立审计委员会。审计委员会隶属于中央人民委员会,独立于财政部门,专司审计职能。审计委员会的成立,使审计职能从财政管理机关中独立出来,标志着审计监督制度发生了新变化。

      1933年12月,苏维埃中央执行委员会颁布了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》,规定省及中央直属市苏维埃执行委员会之下设审计委员会,隶属于中央审计委员会,同时受省及中央直属市执行委员会及主席团的指导和节制。据此,江西、福建、粤赣等省及中央直属县瑞金相继成立了中央审计委员会分会。

      1934年1月,第二次全国苏维埃代表大会选举产生了175人为中央执行委员会委员、36人为候补委员。2月,第二届中央执行委员会选举毛泽东等17人组织主席团为执行委员会闭幕后之最高政权机关,并以毛泽东为中央执行委员会主席。会议选举阮啸仙为中央审计委员会主任。会议通过了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》,把预决算的审查与批准权划归了中央执行委员会,规定中央执行委员会下设中央审计委员会,负责审核国家岁入与岁出,监督国家预算执行,具有较高权威性与独立性的审计机构由此建立。

      中华苏维埃共和国第一部审计法规。1934年2月20日,临时中央政府主席毛泽东签署命令,颁布了中国共产党领导下红色政权的第一部审计法规——《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》。

      中央审计委员会的审计工作。中央审计委员会紧紧围绕党的苏区经济建设和反“围剿”军事斗争来开展审计工作。开展了财政财务收支审计以及专项审计,检举了政府部门、国家企业及群众团体存在的浪费现象,树立了审计的权威,同时促进了苏区会计制度的建立和健全。中央审计委员会所开展的审计工作,使中央和各级政府在执行财政制度以及政府机关作风方面发生了明显的变化,尤其在反贪污浪费斗争中,不正之风很快得到遏制。


      四、革命根据地的审计


      土地革命战争时期,中国共产党领导创建了多个革命根据地,为中国革命胜利作出了重要贡献。鄂豫皖、川陕、湘鄂西等革命根据地都建立了审计监督工作机制,认真履行监督职能。1937年2月,中华苏维埃临时中央政府设立国家审计委员会,谢觉哉任审计委员会主席,基本沿用土地革命战争时期的审计组织形式。

      土地革命战争时期,根据地审计机关被视为我党政权建设的重要组成部分,特别是中央审计委员会的成立,使审计职能从财政管理机关中独立出来,中央审计委员会改为隶属中央执行委员会后,标志着苏区审计迈入了新的发展阶段。各根据地也都建立了审计监督工作机制,认真履行监督职能,在加强经济监督、反贪污浪费、发扬党的优良作风等方面,发挥了不可替代的作用。


1937至1945年的全民族抗日战争,总体上是在以中国共产党同中国国民党再次合作为基础的抗日民族统一战线的条件下进行的。这一时期,在中国共产党的领导下,边区及根据地政府紧紧围绕党的方针政策和中心工作探索设立审计机构,开展了形式多样的审计工作,全面服务革命战争需要,积极适应边区政治、军事与经济形势的变化,取得了较好成效。


       一、陕甘宁边区的审计


      陕甘宁边区的审计机构。1937年9月,陕甘宁边区政府正式成立,边区政府设立了审计处。1939年12月,党中央财政经济部建立了审计处,由于该审计处与边区政府审计处职能重叠,后被撤销,并决定按党中央机关、军队系统、边区党政系统分别设立三个财政经济处,在三个系统的财经处下均设立审计科。1941年9月后,边区财经处撤销,审计处始终独立,负责审核边区及地方一级经费决算,而预算则交财政厅审核。1942年7月,边区政府审计处撤销,原来审计处的工作划归边区政府财政厅负责。

      陕甘宁边区的审计政策法规。抗日战争时期,中共中央和陕甘宁边区根据审计工作发展的需要,先后制订、发布过多项有关审计工作的法规和制度,大体可以分为以下三类:一是边区法规文件中关于审计工作的规定;二是边区审计工作的具体规定;三是边区审计工作法规制度草案。

      陕甘宁边区的审计工作。边区的审计工作,基本上是以审批财政收支预决算,特别是审批各机关、部队、团体、学校的经费、粮秣、被服等支出预决算为中心的。审计工作内容和范围:一是审批与核销各机关、部队、学校的人员、马匹以及经费、粮秣、被服的财政支出预决算;二是审定与财政机构编制的年度总概算和月、季度总预决算;三是清算与检举贪污、舞弊和浪费等现象,对严格遵守制度与生产节约模范进行表彰;四是与财政部门联合制定和发布供给标准,审核各单位人员、马匹的增减变化;五是审查各单位生产给的收支;六是审核公营事业和由政府补助民营事业的开支;七是检查与监督各单位建立财务制度和实行会计核算情况。


       二、晋察冀边区的审计


      晋察冀边区的审计机构。1942年8月,边区审计委员会成立,同时要求各专区在8月25日前组织成立审计委员会。1943年3月,晋察冀边区行政委员会发布命令,决定委派审计员分驻各专区工作。1945年5月,晋察冀边区政府和军区决定成立边区、行署、专区、县各级审计委员会,审计机构再度由统一回归分级。

      晋察冀边区的审计政策法规。1943年2月,晋察冀边区行政委员会财政处颁布《审计员办事规则》,对财政处派驻各专署审计员的工作做出具体规定。


       三、晋绥边区的审计


      晋绥边区的审计机构。晋绥抗日根据地的审计机构初建于1941年4月。当时晋西北“行署财政处设立审计科,开始建立审计工作”。1944年4月,中共中央晋绥分局决定成立审计委员会,地委设审计委员会分会。

      晋绥边区的审计政策法规。1944年4月,中共中央晋绥分局审计委员会颁布了《审计条例》,明确了审计宗旨、组织与权限、预决算审计等要求,是各根据地中比较完整的审计法规。


       四、晋冀鲁豫边区的审计


      晋冀鲁豫边区的审计机构。在晋冀鲁豫边区政府正式成立前,边区已成立审计机构。冀鲁豫边区在1940年5月至11月半年财经工作的报告与总结中,附有《各级审计委员会组织条例》和《本区会计与审计的暂行办法》。抗战开始后,军团以上各级部队都成立了由该级军政首长领导的审计委员会。

      1941年9月,《晋冀鲁豫边区政府组织条例》明确财政厅掌管财政审计事务。审计机构设立在边区政府财政厅内,名为审计处。各行署财政处代表财政厅行使审计职权,于财政处内特设审计科具体执行。各专署财政处于区内代表财政厅或财政处行使一定限度的审计权,由专署财政科内特设审计员若干具体执行;各县地方收支审计权统一于县政府,在县政府财政科内特设审计员具体执行。

      晋冀鲁豫边区的审计政策法规。1942年4月,晋冀鲁豫边区政府发布《晋冀鲁豫边区岁入岁出审计规程》,规定了立法宗旨、审计机构与权限以及预决算审计等。1945年3月,晋冀鲁豫边区政府太岳行署发布了《晋冀鲁豫边区政府太岳行署暂行审计制度》,对审计制度的目的、审计隶属关系、审计对象、审计职权、审计程序以及实施时间作出了详细规定,是较为完善的一份审计制度。


       五、山东抗日根据地的审计


      山东抗日根据地的审计机构。1942年6月,《山东省审计处暂行组织条例》颁布。条例规定:为保证财政制度的执行,防止贪污浪费,在各行政区设立审计处,实施财政上的司法监督。山东省设审计处,主署区设审计分处,专署区设审计员。

      山东抗日根据地的审计政策法规。1941年7月,胶东行政联合办事处发出《关于制发并严格执行财政制度的通令》,要求加强会计、审计与各科局处的密切联系。1942年5月,山东省《金库暂行条例》对审计提出了要求。1942年6月,山东省参议会通过了《山东省审计暂行条例》,对财政收支审计的审计方法、审计程序、审计内容等做出了比较详尽的规定。


       六、华中抗日根据地的审计


      华中抗日根据地的审计机构。1941年5月,中共中央书记处批准中原局改为华中局。各级政府设立审计机构,区党政军委员会设审计委员会,专区设审计室,县级设审计员。1941年4月,新四军华中军分会《关于各级设立审计、保健委员会的通知》指出,决定在军政党委会下设立审计委员会进行审计工作。1941年5月,苏中区审计委员会成立,下设审计室。1942年5月,淮北区审计委员会成立。1943年春,淮南区审计委员会成立。

      华中抗日根据地的审计政策法规。1942年2月,华中局财经委员会颁布了《华中抗日根据地财政经济政策草案》。该草案对华中抗日根据地的财经制度作了明确规定,有预决算制度、会计制度、金库制度、审计制度等一套较完整的规定。1942年,华中抗日根据地苏中区制定了《苏中区各级审计委员会暂行组织及审计法规(草案)》。

      抗日战争时期,边区和根据地审计机构虽然变化比较频繁,独立性也相对弱于苏区时期,但一直受到各级党组织的高度重视,审计机构负责人多由党的领导同志兼任,很多重要的审计法规是由中共中央和边区党政军领导机关颁布的,具有较高的法律地位和权威性,为贯彻抗战时期的财政经济方针,巩固与发展革命政权,支持全国抗日斗争,发挥了重要的历史作用。


抗日战争胜利后,中国革命进入一个两种命运、两个前途决战的新时期——全国解放战争时期。这一时期,为加强对财政的监督,积极支援军队建设,满足战争供给需要,各解放区都沿袭和发展了抗日战争时期的审计制度。


       一、陕甘宁晋绥解放区的审计


      陕甘宁晋绥解放区的审计机构。1945年8月至1946年6月,边区的审计工作主要由边区财政厅二科和三科主管,主要任务是为缓解财政困难,打击贪污浪费、虚报冒领等违反法规行为。1946年10月颁发的《陕甘宁边区宪法草案》中,确立了在行政委员会下设审计处的体制。1948年,西北审计委员会成立,为全边区最高审计机关,下设审计处,为其日常办事机关。1948年8月,西北中央局委员会通过的《西北局财经委员会组织工作规程》规定,在财经委员会下设立审计处。

      陕甘宁晋绥解放区的审计政策法规。1948年3月,边区政府颁布了《陕甘宁晋绥边区暂行审计规程(草案)》,对审计机构的设置、审计职权、审计程序作了规定。1948年10月,边区政府颁布《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》。1949年6月,陕甘宁边区政府财政厅颁布了《陕甘宁边区暂行审计条例(草案)》。

      陕甘宁晋绥解放区的审计工作。财政收支审计是审计监督的基本内容。从审计工作方式看,以报送审计为主,也有一些就地审计;从审计方法角度看,审计以审阅、比较的方法为主,在此基础上实行经费的批准或核销。财政审计的主要工作是对政府、机关等预决算实行审批。军费审计是审计监督的重要内容。陕甘宁边区的审计机构在公营单位财务审计方面,也做了不少具体工作。


       二、晋察冀解放区的审计


      晋察冀解放区的审计机构。1945年5月,晋察冀边区行政委员会、晋察冀军区决定成立审计委员会。此后,晋察冀边区行政委员会第42次会议决定成立县级以上各级审计委员会。1946年2月,晋察冀边区审计委员会正式成立。

      晋察冀解放区的审计政策法规。1946年3月,边区审计委员会发布的《关于各级委员会之基本方针与组织》提出,各级审计委员会的基本方针是,严格财政收支,坚守财政制度,避免浪费,减轻人民负担。1946年5月,晋察冀边区审计委员会就严格执行预决算制度发出通知。7月,晋察冀边区审计委员会再次发出通知,强调各级机关、部队、学校和团体必须严格执行预决算制度。


       三、晋冀鲁豫解放区的审计


      晋冀鲁豫解放区的审计机构。1946年11月,晋冀鲁豫边区政府撤销经济部,设边区军政联合财经办事处,下设贸易处、金融处、工矿处、运输处、军工处、审计委员会等。

      晋冀鲁豫解放区的审计政策法规。1947年1月,晋冀鲁豫边区政府颁布了《晋冀鲁豫边区暂行财务行政制度》,要求边区级审计机构掌握边区级政民预算。1948年2月,晋冀鲁豫边区颁发了《边区级党政民学审计制度》,对边区财政厅审计机构的职权作了明确规定。1948年7月,晋冀鲁豫边区政府和晋察冀行政委员会冀鲁豫行署制定了《审计制度(草案)》。1946年7月,太岳区颁布《太岳区审计制度》,对审核预算与决算分别都作了规定。


       四、华北人民政府的审计


      华北人民政府的审计机构。1948年9月,华北人民政府正式宣告成立。10月,实施《华北人民政府各部门组织规程》,规定财政部与华北财政经济委员会分设,并且授权华北财政经济委员会掌管审计事项。1949年3月,华北人民政府实行区级、行署(市)级、县级三级审计制度。华北财政经济委员会是全区执行总预算的最高审计机关。5月,明确华北人民政府级的审计机构是财政部审计处,负责全区财政审计事务。7月,明确华北财政经济委员会是在华北人民政府领导下,负责全区执行总预算的最高审计机关,同时,各级审计事务由财政部门办理。

       华北人民政府的审计政策法规。1949年3月,华北人民政府签发了《华北区暂行审计规程》。1949年5月颁布的《华北区暂行审计规程施行细则(草案)》,对《华北区暂行审计规程》和《华北人民政府财政部办事细则》作了补充规定。1949年7月,华北区人民政府正式发布并实施《华北区审计规程》。


       五、豫皖苏解放区的审计


      豫皖苏解放区的审计机构。1948年1月制定的《豫皖苏各级政府编制表》明确,行署级政府财粮处设立审会计科从事审计工作;专署级政府设立财粮科从事审计工作;县级政府设立财粮科,其中由科员1人兼任审计员。1948年5月发布的《豫皖苏边区行政公署关于各级财粮机构的决定》明确要求,在行署、专署与县政府三级中分别设立财粮处(科),并下设审会计科(股)。5月底发布的豫皖苏边区《关于财政部门内部分工与收支手续的规定》明确要求,各级政府财政部门均设立审计股,负责所属党政军民各单位预决算审核报销。

      豫皖苏解放区的审计政策法规。1948年4月发布的《豫皖苏行政工作委员会审计会计规程》,明确了审计的任务、工作范围等问题。


       六、山东解放区的审计


      山东解放区的审计机构。山东省各级政府及其所属各机关财粮收支的审计,由省参议会审计处负责办理。在审计处未成立前,由省参议会授权省政府财政厅代理。一些部门内部也设立了审计机构。

      山东解放区的审计政策法规。1946年2月,依据山东省战时施政纲领制定了《山东省暂行审计规程(草案)》,涉及审计职责、审计方法、审计程序和审计处理等方面。

      解放战争时期,审计制度继续探索发展,并且在极端艰难困苦的环境中,对于发展经济、防范贪污舞弊、支持人民解放战争作出了自己的贡献,为新中国建立新的审计制度提供了不少宝贵经验。


中华人民共和国的成立,揭开了中国历史新的篇章。延续革命根据地和解放区审计工作的做法,中央和地方政府的财政部门内部普遍设有审计机构,配有审计人员,履行审计监督职责,在恢复国民经济中发挥了积极作用。我国实行高度集中的计划经济体制后,没有设立独立的审计监督机构,审计监督职能由财政部门的监察机构和业务管理机构,结合财政管理分别行使。“文化大革命”期间,国家财政经济工作遭到严重干扰和破坏,结合财政管理开展的审计工作也无法开展。


       一、中华人民共和国成立和社会主义制度建立时期的审计


      新中国成立初期,根据中央起草和颁发的相关法规文件和草案,从中央到地方政府的财政机关以及一些政府机关的财务部门设立了审计机构,这些审计机构积极开展对国家财政预算决算的审计监督工作,在加强财政收支管理、严格执行财经纪律、实现国家财政经济状况基本好转目标、完成国民经济恢复任务等方面,起到了重要作用。

     财政部门设立的审计机构。1950年1月,《中华人民共和国财政体制(草案)》中提出,“财政审、会计事宜由各级政府财政主管部门分别掌管,在预算范围内按照中央之规定,有行使支出之核准核销权及财政调拨权,专署可代表省行使所管部分审会计职权”。中央财政部作为第一级审计机关,设置了审计处,办理财政审计事宜。地方各级政府机构也大都在其财政部门内部设置了级别不同的审计机构。全国大多数省级政府的财政部门内也设置了专门审计机构。

      1952年前后,随着全国财政部门财政监察机构的统一建立,各级审计机构相继撤并。

      审计政策法规。1950年初,财政部印发《中华人民共和国暂行审计条例(草案)》,这是中华人民共和国成立后,由中央政府部门草拟的第一部有关审计工作的行政法规,确定了中央、大行政区、省和县四级审计体制。1950年10月,政务院颁布了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》。1950年12月,政务院颁发《中央人民政府政务院为加强国家财政管理严格执行财政纪律令》,规定责成财政部及各级财政部门,均应设置财政审计和检查机构,对一切预算决算实行事先、事中、事后的审核与检查。

      财政审计和财务检查工作。新中国成立初期,各级审计机构紧密结合财政管理的各个环节,依规实施了对财政收支活动的审计监督和各项财务检查,认真严格审查核实预决算中的收入与支出,拒绝违反规定的经费开支,力求做到无预算不给拨款、无计划不审预算、无决算不予核销,对财政预算决算实行了全面的审计监督。这一时期,各级审计机构还结合审计任务,积极组织或配合专项检查,参与查处违法违纪案件,有力维护了国家财经法纪的严肃性。


       二、社会主义建设全面展开和艰辛探索时期的审计


      党的八大以后,党领导全国各族人民开始转入全面的社会主义建设。与新中国成立初期发展比较顺利的七年相比较,十年社会主义建设是在探索中曲折发展的时期。这一时期的审计监督职能主要由财政部门的监察机构和业务管理机构,结合财政管理分别行使,主要监督财政部门执行财税政策,监督企业加强经济核算,监督事业单位执行各项财务制度和加强财务管理等。

      财政监察。1958年11月,财政部将部内原有的司局(处、室)大幅度裁并,编制人数大减,原设的财政监察司被撤销,相应的财政财务收支监督大为削弱。随着国民经济的调整,1964年1月,财政部《关于大力开展财政监察工作的通知》恢复了财政监察机构的设置,强调监察工作的要点是监督财政部门执行财税政策,监督企业加强经济核算,监督事业单位执行各项财务制度和加强财务管理等。

       财政驻厂员监督。1962年2月,中共中央发出《关于迅速充实银行、财政和企业事业部门的计划、统计、财务、会计、信贷、税务人员的紧急通知》,开始对中央国营企业派出财政驻厂员,担负监督之责。这是我国建立社会主义制度后,首次提出派设中央国营企业财政驻厂员。财政驻厂员的各项任务,基本上属于对国营企业财务收支及其活动真实性、合规性的监督,类似企业财务审计的内容。

      1963年1月至8月,财政部在全国省、自治区、直辖市财政厅(局)先后增设了中央企业财务管理处或管理人员,负责管理财政驻厂员的工作。随后,财政部又与中央13个部门的24个企业建立了中央企业财政驻厂员工作联系制度,并要求各省、自治区、直辖市财政厅(局)比照执行,从而加强了对中央企业的监督。1963年4月,财政部制定了《关于中央国营企业财政驻厂员工作的暂行规定》。


       三、“文化大革命”时期的审计


      “文化大革命”十年内乱,导致我国经济发展一度停滞不前,甚至出现倒退的严重状况,国家财政经济工作遭到严重干扰和破坏,各项正常的监督活动被批为资本主义的“管、卡、压”,财政监察机构、财政驻厂员均被撤销,经济监督活动基本上处于中止状态,结合财政管理开展的审计工作处于停滞状态。

      在“文化大革命”结束后的两年间,一些领域开始拨乱反正,逐步消除政治思想上的严重混乱,经济建设、社会各项事业和外交工作也有所恢复和发展,整个经济形势在摆脱急剧滑坡的危险后,开始逐步好转。

      社会主义革命和建设时期的审计工作,受到革命根据地和解放区审计的深刻影响,最初隶属于财政部门,后受苏联影响,逐步被财政检查(监察)机构取代。整体来看,这一时期的审计机构、法规和工作既有鲜明的历史烙印,又有明显的时代特色,为中国特色社会主义审计制度的建立积累了经验和教训。


党的十一届三中全会以后,以邓小平同志为主要代表的中国共产党人,团结带领全党全国各族人民深刻总结新中国成立以来正反两方面经验,借鉴世界社会主义历史经验,解放思想,实事求是,创立了邓小平理论,作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,明确提出走自己的路、建设中国特色社会主义,深刻揭示社会主义本质,确立社会主义初级阶段基本路线,科学回答了建设中国特色社会主义的一系列基本问题,制定了到 21世纪中叶分三步走、基本实现社会主义现代化的发展战略,成功开创了中国特色社会主义。这一时期,各级审计机关和审计人员围绕党的十二大确定的“提高经济效益”和“实现党和社会风气根本好转”的中心工作和任务,以抓经济效益审计和财经纪律审计为起点,坚持“边组建、边工作”,迈出了探索的步伐。


    

       一、确立社会主义审计监督制度


      1982年12月,修改后的宪法经五届全国人大五次会议讨论通过,明确规定了审计体制、主要职责、基本原则。第91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第109条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。” 

      宪法确定在我国实行社会主义审计监督制度,标志着我国扭转了社会主义审计监督制度缺失的局面,告别了与财政检查混合的审计监督方式,明确了审计体制、审计机关的主要职责、审计监督的基本原则,奠定了我国审计法制建设的基础。将实行审计监督写入国家根本大法,赋予了审计监督制度权威的法律地位,是我国审计事业发展史上的重要里程碑事件,具有深远的历史意义。


        二、审计机关的建立


      经过充分酝酿,1982年4月,财政部成立了审计机关筹备组,具体办理筹建审计机关事宜。1983年6月,第六届全国人大第一次会议任命了中华人民共和国审计署第一任审计长于明涛,并经国家主席李先念通过第二号主席令正式任命。审计署于1983年9月1日开始正式办公。

      1983年9月15日,审计署成立大会在北京人民大会堂隆重举行。国务院副总理田纪云,国务委员王丙乾,中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、全国人民代表大会财政经济委员会、中国人民解放军总后勤部、国务院各部门、北京市的领导,长期从事财政经济工作的老领导,财政经济界的知名人士,审计机关筹备组的负责人,23个省、自治区、直辖市审计局局长,出席了成立大会。 

       经过两年多的努力,地方各级审计机关也都逐步建立起来。


       三、党中央对审计工作的部署要求


      党中央、国务院十分重视审计工作,关心、支持审计工作的开展。党中央、国务院和中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅的文件及批转的国务院部委的报告中,涉及审计机关和审计监督的达30余件。党中央、国务院领导也对审计工作做出一系列指示,为审计工作的开展领航定向。

      1984年3月,第一次全国审计工作会议在北京举行。国务院对这次会议非常重视,召开常务会议听取审计署的工作汇报。国务院领导同志先后对审计工作作出了指示,指出现在是边组建,边工作,边立法。1985年1月,中共中央政治局委员胡乔木在广东听取审计署负责人汇报时指出,审计是保障经济建设顺利进行的,要注意对审计的宣传和教育。中共中央顾问委员会领导同志对此次《谈话纪要》作了批示,指出审计工作在打击经济犯罪分子方面,也应做出自己的贡献。1985年3月,在第二次全国审计工作会议期间,国务院领导同志对审计工作作出指示,提出经济越是搞活,越要加强管理和监督。审计是加强管理和监督的一个不可缺少的重要方面。1985年7月,中共中央书记处、国务院在听取审计署整党工作情况汇报时,肯定了审计署组建近两年以来取得的成绩,强调要从当前实际出发,解放思想,精心探索,反复实践,逐步建立起具有中国特色的社会主义审计监督制度。1985年12月,国务院领导同志在听取审计署关于召开第三次全国审计工作会议有关问题的汇报时指出,审计工作有成绩,审计部门的权威、威信有提高。审计抓了几个大案,国务院批(示)了几次。要给大家鼓劲。总结经验,肯定成绩,明确方向,以利再战。


       四、制定审计规章


      1983年至1985年,国务院先后批转《审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》,发布《关于审计工作的暂行规定》,为起步阶段的各项审计工作初步建立起法规依据,规范了审计活动,保证了审计工作目标的实现。

       审计署积极落实国务院《关于审计工作的暂行规定》,并陆续制定了一系列审计规章。1984年5月,审计署发出《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》,明确了金融审计的管辖范围。1985年10月,审计署颁布了《审计工作试行程序》,明确规定了审计机关的审计工作程序。1985年12月,审计署制定《关于内部审计工作的若干规定》。


       五、审计工作的起步


      全国审计工作的部署。一是确立“边组建边工作”的工作方针。1983年9月召开的首次省、自治区、直辖市审计局局长座谈会,对起步阶段的审计工作提出了明确要求。会议要求各地要立即行动起来,边组建边开展工作。在开展审计工作方面,要抓紧试点,总结经验。要着重抓重大的、典型的和带有倾向性的问题。二是有计划、有重点地部署开展审计工作。1984年、1985年举行的第一次、第二次全国审计工作会议,对组建机构和审计试点的经验进行充分讨论,对审计工作进行全面部署。会议强调,要突出重点,抓深抓透抓到底。要抓经济效益审计,要着重抓好经济效益审计和重点企业的盈亏大户、重点基本建设项目和重点事业单位的审计。要重点抓以改革之名,严重违反政策规定和财经纪律,损害国家利益和消费者利益问题。要积极准备力量,开展利用外资项目的审计。会议还强调,部门、单位内部审计是审计体系的一个重要组成部分,我国的审计工作要实行“两条腿”走路。内部审计是部门、单位加强管理、提高效益的内在需要,也是国家审计工作的基础。实行经济体制改革,政企职责分开,政府各部门必须建立审计机构,加强对本行业和所属单位的审计监督。

      开展企业和行业审计及审计调查。审计署成立后,围绕国务院当时部署的增收节支、平衡财政收支等经济工作重点,对天津铁厂等4个企业进行试审,这是审计署成立后第一次对工业企业、基本建设项目、商业企业和农场等单位的试审。本着抓重点行业、盈亏大户的精神,随后,审计署在全国范围内探索实施了粮食、石油行业审计。

      参与全国财务大检查和专案审计。根据党中央、国务院的部署,1983年9月,按照国务院领导指示,审计署与财政部、国家物资局组成调查组,对内蒙古自治区物资局进行审计,查明该局严重违反财经纪律,连续4年编造假决算,隐瞒利润和其他应交财政款项的问题。

      试审地方政府财政决算。为落实党的十二大提出的“争取实现国家财政经济状况的根本好转”的任务,按照国务院确保财政收支平衡中加强审计监督的要求,从现有审计工作、人员条件出发,第一次全国审计工作会议决定集中力量对地方财政决算进行审计。

      试审农业贷款发放情况。1984年下半年开始,社会总需求超过社会总供给,围绕党中央、国务院“软着陆”的经济方针,各级审计机关有计划有重点地对地方银行贷款进行审计,促进改善管理,提高经济效益。

      开展国际援贷款项目审计和审计调查。随着对外开放的深入,我国与国外的经济交往和利用外资项目越来越多,为了管好用好外资,客观上需要对外资项目实行审计监督。1984年5月,审计署外资审计局成立,负责外资审计业务和外事业务。随后,地方审计机关也相继成立了外资审计部门。

      地方审计机关开展审计试点工作。围绕党的十二大确定的中心工作和任务,按照各级党委、政府部署和全国审计工作会议要求,地方各级审计机关陆续开展了企业审计、行政事业单位定期审计、行业审计、专项资金审计等工作,在严肃财经法纪、纠正不正之风及促进改善管理、提高经济效益、纠正账目差错、加强基础工作乃至宏观控制和管理等方面发挥了积极作用。

      改革开放初期是社会主义审计监督制度建立和审计工作的起步阶段,这一阶段的审计工作主要体现在三个方面:一是建立审计监督制度;二是积极探索审计制度和方法;三是坚持“边组建边工作”的方针,为严格财经纪律、推进改革开放、保障国民经济健康发展发挥了积极作用。


1984年10月,党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》,开启了全面推进经济体制改革的新进程。由计划经济体制向市场经济体制转变时期,刚组建的各级审计机关,根据党中央治理整顿、深化改革、扩大对外开放、廉政建设的部署,加强审计基础建设,不断强化审计监督,实现工作重心转移。


       一、党中央对审计工作的部署要求


      围绕国家治理整顿、深化改革、扩大开放等中心任务,党中央、国务院对审计工作作出一系列重要指示和部署,适时提出或调整审计工作方针和指导思想,有力地领导和推动了审计监督工作稳步发展。

      党的十三大提出:“要从机构配置的科学性和整体性出发,适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门,转变综合部门的工作作风,提高政府对宏观经济活动的调节控制能力”。1989年11月,《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》中指出:“大力加强对各项经济活动的审计和监督,严格财经纪律。”1990年12月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》指出,加强和改进审计、统计、物价、税务、信息、计量、工商行政管理等部门的工作,特别要适应改革开放以后的新情况,建立健全国民经济的核算体系,建立健全科学的统计、监测方法和制度,更好地为调控经济运行服务。抓紧制定计划法、预算法和审计法等基本经济法律法规,切实加强经济监督和经济司法工作。1991年11月,《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出:“要建立严格的财务、审计、监督等管理制度,防止集体资产流失”“加强各项农业资金的宏观协调,改变目前管理、使用过于分散的状况,健全财务管理和审计监督等制度,提高资金使用效益”。1992年10月,党的十四大提出,进一步改革计划、投资、财政、金融和一些专业部门的管理体制,同时强化审计和经济监督,健全科学的宏观管理体制与方法。

      1986年12月,国务院常务会议在听取审计署汇报时指出,从长远看,审计工作必须不断加强、改进和完善;要加速把审计工作纳入正常化轨道的进程,再次强调,要逐步做到以经常性的审计监督代替一年一度的财务大检查。李鹏总理多次对审计工作作出指示,强调在建立社会主义商品经济新秩序、建立宏观调控体系中,审计工作也要起到重要作用。审计是对正常经济活动进行审计,给予评价。审计监督是加强宏观调控体系的一个组成部分,它与改革开放不是对立的,而是相辅相成的。指示要经过五年甚至十年的努力,进一步健全各级审计机构,使审计工作法制化、现代化,真正成为政府宏观调控的一个重要手段。


       二、审计法制建设取得新进展


      随着改革开放的深入发展,为进一步加强审计监督,国家加快了审计立法的步伐。

      1985年8月,国务院正式颁布实施《关于审计工作的暂行规定》,主要对审计机关的设置、领导关系、任务、职权、内部审计、社会审计,以及审计程序、审计报告、审计结论和决定、复审申请、审计人员的法定义务和法律保护、违反暂行规定的法律责任等作出了规定。

      1988年11月30日,国务院颁布了《中华人民共和国审计条例》,对审计工作做出了比较全面的规定,是对《关于审计工作的暂行规定》的继承和完善,是宪法关于审计工作规定的具体化,标志着审计立法进入了新的发展阶段,也为起草审计法打下了基础。

      随后,国务院又发布了《关于违反财政法规处罚的暂行规定》。审计署相继发布了《中华人民共和国审计条例施行细则》《关于社会审计工作的规定》《关于内部审计工作的规定》。


       三、逐步深化审计工作


      确定审计工作方针和指导思想。1986年,全国审计工作会议提出,今后一个时期审计机关的工作方针是“抓重点、打基础”,逐步打开局面,走上轨道。1990年2月召开的全国审计工作会议,确定了1990年后几年的审计工作,即要进一步扩大审计领域和加强基础建设,实行“积极发展、逐步提高”的方针。1991年底,审计署制定第一部审计工作中期发展规划——《审计工作发展纲要(1991—1995年)》,“八五”期间实行“加强、改进、发展、提高”的审计工作方针。1992年12月,审计署发布了《关于强化审计监督的意见》,指出“审计工作重点转到为宏观管理服务上来,标志着我国的审计事业进入一个新的发展阶段”。

      改进财政审计方式。一是改进地方政府财政收支审计方式。继续开展地方财政决算试点审计,推进地方财政决算审计;结合税收、财务、物价大检查,开展地方政府财政收支审计;依法独立开展地方政府财政收支审计。二是推行行政事业单位定期审计。主要是探索实行定期审计制度、改进中央行政事业单位审计、开展行业审计和专项审计。三是开展固定资产投资审计。审计署将预算外固定资产投资作为固定资产审计的重点,开展了自筹基建资金审计、城市维护和建设资金审计、停缓建项目跟踪审计和基建项目开工前审计、国家重点建设项目审计。四是开展专项资金审计。重点是开展了扶贫资金、农业综合开发资金、救灾捐赠、公路养路费和新菜地开发建设基金等专项资金审计。

      拓展金融审计领域。为贯彻党确定的抑制通货膨胀、整顿金融秩序和深化金融改革部署,服务、促进金融改革与经济社会协调发展,各级审计机关从1986年起,以轮流审计方式,每年审计一两家金融机构的财务收支,重点查处违纪违规问题。进入1989年,以治理整顿为契机,逐步开展了信贷资金审计,开始对中国人民银行实施审计,并实行了对部分金融机构财务收支的经常性审计。一是对重点金融机构进行轮流审计;二是对国家金融机构的财务收支实行经常性审计;三是对信贷资金探索实施审计。

      深化企业审计。审计机关紧密配合企业改革进程,逐步深化企业审计。在财务收支审计的基础上,进行了“两个延伸”的探索,逐步减少对企业的直接审计,以监督国有资产保值增值为重点,探索了资产、负债和损益真实性审计的路子。一是开展国有企业财务收支审计;二是探索开展“两个延伸”;三是推进厂长经济责任审计;四是开展企业专项审计和审计调查。

      扩大外资审计领域。一是开展国际贷援款项目审计;二是开展中外合资合作经营企业审计;三是开展外国政府贷款审计。


      四、审计机构的健全


      随着审计工作的发展,国家审计队伍不断壮大,审计机构逐步健全。在国务院的机构改革中,对审计署的职能、内部机构设置作出了一些调整。审计署相继在16个大中城市和国务院41个部门设立了派出机构,加强了重点地区、重点部门和重点单位的审计监督。

      这一时期,围绕党中央、国务院的部署要求,审计组织体系更加健全,审计基础建设全面起步,审计工作不断深化。审计机关遵循“抓重点、打基础”“积极发展、逐步提高”“加强、改进、发展、提高”等方针,不断扩大审计领域,深化审计内容,积极探索改进审计方式和技术方法。

                                                                                                     

审计署审计科研所编写组

(本文刊登在《中国审计》2021年16期)